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社区是城市管理体系中最基础的细胞。随着经济社会的转型,大量“单位人”转为“社会人”,社区逐渐成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点,社区在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。在以“中华民族的伟大复兴为目标”,努力构建“美丽中国”“美丽社区”的大背景下,推动具有东丽特色的“和谐社区”建设,是维护社会和谐稳定、实现社会科学管理、促进东丽经济社会又好又快发展的重要基础。
香港的社区建设与管理经验
1、在工作机制上,形成以政府为主导、非政府组织为主体的社区管理机制。民间组织运作与政府社会管理有效对接。区别于我们的“行政化”。香港的社区管理高度突出非政府组织的主体作用,小政府、大社会已成为香港模式。香港政府与民间组织在社会服务方面分工明确、配合密切。香港政府在社区发展中不是具体工作的实施者,而是扮演政策制定、资源提供和服务监管的角色,社会福利署采取“整笔拨款”的方式,将许多福利项目通过契约方式交给民间社会团体运作。通常情况下,政府会主动对起到社会稳定作用的社区民间服务机构进行投资,投资规模与机构在社会稳定中所起到的作用、服务对象覆盖面、化解矛盾相挂钩。在民间组织的经济收入构成中,一般政府资助达65%,非政府基金资助及市民捐献占14%,收费和其他收入占21%。得到资助的社会服务组织每年向政府汇报服务进展及经费使用情况,政府根据其表现来决定是否续约。此外,政府规定的一些社区配套设施,也为民间服务组织的活动提供了重要条件,使得民间服务机构一般都拥有自己的办公和活动场所。香港现有270多个非政府服务机构,2011-2012年政府对非政府组织的补助达90亿元。这些非政府组织管辖约3000多个服务单位,为市民提供了超过90%的社区服务。
2、在工作理念上,形成以民生为重点、以服务为导向的社区服务体系。根据社会需求提供人性化、细节化、专业化的社区服务。香港社区组织提供的服务内容,一直坚持与时俱进,根据居民最关注、最需要的服务内容,及时增加和调整服务事项,而且每项服务内部分工都很细、专业性很强,照顾到了不同层面的需求。被列入社区服务内容或范畴的一般有7个方面:一是旨在帮助需要经济或物质援助的人士渡过难关,满足其基本及特别需要的社会保障服务;二是旨在协助家庭建立相互关怀的家庭关系,预防及处理个人及家庭问题,提供儿童福利服务;三是旨在帮助青少年成为对社会负责及有贡献的一员的青少年服务;四是旨在帮助残疾人融入社会并在其自身条件下尽展其能,为社会作贡献的康复服务;五是旨在帮助老人享有受尊重、有保障的晚年的老人服务;六是旨在促进社群关系,鼓励个人参与解决社区问题、改善社区生活质量的社区发展服务;七是旨在帮助违法者重归正途、改过自新并重新融入社会的违法者辅导服务。
3、在工作力量上,形成专业化社工队伍,自主服务理念深入人心。截至今年2月底,香港注册的社工人数为17531人,其中非政府人员占54%,拥有社会工作学位的达62%,提供了60%以上的社区服务,成为推动社区建设的重要力量。
高素质的社工和志愿者是协助政府进行社会管理的一支重要队伍。在香港,“社工”一职已发展到非常专业化和职业化的程度,职业分类中,将专门从事社区服务或社会服务的职业称为“社会工作”。从事该项工作的专业工作人员必须经过系统的专业训练,获得专业文凭,领取专业工作证书,才能就业上岗。香港的志愿机构更提供了2/3以上的社会服务,儿童、青少年、老人、妇女、企业员工、学生、伤残、弱能人士等纷纷加入志愿者行列,其服务范围覆盖环境保护、医疗卫生、文娱康体等众多领域。
4、在民意表达上,区议会在收集民意、承上启下、促进社区和谐稳定方面发挥重要作用。以社区选举为基础产生的地区议会,在政府与市民沟通方面,发挥着重要的桥梁、纽带作用,这一方式在香港显得很实际、很实用。区议会为政府咨询民意提供一个有效途径,也为更多居民参与所在区域有关事务搭建了渠道。在实际运行中,区议会基本上充当咨询的角色,对影响区内居住及其它福利问题向政府提供意见,还协助监督政府部门在地区层面上的工作。政府经常就影响全港市民的重要问题,征求区议会意见。区议会则通过“会见市民计划”直接了解市民关于本地区发展的意见,以便向当局反映,市民也可约见区议员,直接向区议员发表意见,提出改善办法。香港设立的地区管理委员会与地区议会紧密合作,并尽量听取区议会意见。
东丽区社区建设和管理存在的问题
与香港相比,当前东丽区的社区建设和管理主要有以下几个问题:
1、自治能力不强。社区管理的“行政化”倾向严重,社区组织偏离了自治功能。基层没有相应的人、财、物资源的调配权,“费随事转”的原则缺乏具体制度支撑,无法真正落实,造成服务和管理缺失。社区居委会担负的行政任务越来越多。近年来,随着社区建设的不断深入开展,越来越多的单位、部门将工作延伸到社区,将本单位的工作任务下沉到社区,社区担负的行政任务越来越多,社区居委会的主要精力基本消耗在各部门交办的行政任务上,开展居民自治成为“副业”,在开展公共服务和管理的同时,借势促进居民自治,提升社区服务水平的能力还不足。
2、社会参与不够。社区建设和管理大部分依靠政府资金投入,民间资本参与少。大多数民间组织和居民从观念上认为社区建设和管理就是政府的工作,必须政府出钱办事,很少愿意参与,更不用说投资。甚至有的开发商或物业公司责任意识淡薄,钱赚到口袋后或者感到无钱可赚时,心安理得地“拍屁股”走人,剩下的“烂摊子”交由政府收拾。此外,社区内缺乏委托性的专业服务和针对性的特约服务,无法满足多元化需求。
3、公共服务不足。硬件方面,社区办公用房和公益性服务设施不足。一是老旧社区的配套设施欠账较多,有些因没有土地证、产权证,改扩建实施缓慢;二是新建居住区存在配套设施摆位不合理、不到位、物业挤占问题和交接办公用房、社区公益性服务设施不达标问题。三是规划建设部门的公益性服务设施标准与市委、市政府文件要求不一致,导致在新建小区居委会办公服务用房交接过程中存在很大争议。软件方面,社区组织人才匮乏,难以适应社区建设和管理的需要。仅以居委会成员为例,目前,全区305名居委会工作人员中,平均年龄37岁,大专以上学历占61%,年龄在30岁以下的人员多为公益岗,一旦有更适合岗位,他们会随时离开社区居委会,不稳定性较大。
4、社区的服务作用发挥不明显,居民对社区缺乏认同感。居民没有把社区当成自己的家,有问题直接找政府不找社区。很多社区由于人口流动快、人员结构差异大、社区内交流不畅,导致很多居民对社区的认同感不强,对社区事务的参与度不高。仅以居委会选举为例,居民的主动参与意识不强,认为与己无关,致使有些选举工作因参选率不高而受到影响。
借鉴香港社区管理经验,充分发挥非政府组织作用,推进和谐社区建设的几点思考
东丽区“和谐社区”的建设可参考香港经验,集各方力量,将社区打造为居民高度信赖的温馨家园。
1、理顺各种关系,建立和培育多元化的社区管理体系。
香港社区建设组织管理体系的社会化和专业化程度较高,既包括官办的行政性社区组织,如民政事务署和18个区管理委员会;又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区组织,如社会福利署和各社区中心;还有完全民办的非行政性社区组织,如东华三院、圣雅各福群会,他们分别承担着各自的社区服务功能。我们也应积极探索由政府、半官方组织和企业等共同组成的社区治理体系,在社区架构上,整合社区党组织、居委会、驻区单位、业委会、物业公司、社区警务、社区专业性服务机构、社区群团组织等社会组织的力量,理顺相互的关系,完善社区事务联席会议制度,调动和配置不同类型社区组织的服务资源,来具体承担社区管理服务的职能,以此为纽带,共同促进社区的和谐与文明。
2、加大扶持力度,改进政府财政对社区公共服务的投入方式。
香港政府在财政上给予了民间组织大力支持,属于“政府出钱,民间组织办事”。国务院总理李克强近日主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。对我区而言,目前通过几年的努力,社区组织办公和活动场所有了较大改善。根据东丽区政府财力实际,下一步应建立健全多元化的投入机制,尽快地、更好地改善社会组织活动的条件,并按照“权随责走、钱随事转”和“大家的事情大家办”的原则,按照“小政府、大社会”的管理模式,成立社区社会组织服务中心,以政府投资为主、民间投资和社会捐助为辅,区、街两级财政加大对社会组织服务中心的支持力度,跨社区扶持不同领域大型民间服务组织的发展。当前,我区在各社区也都成立了小区业委会、义工组织、物业管理公司、中介机构、老年团体、民间服务组织、民间文艺团体以及一些民办的幼儿园、养老院等机构,与驻社区单位建立了共建关系,但仍然存在服务主体单一零散,无法提供多样化、多功能的服务,服务不到位,不能较好满足居民需求等问题。下一步,应该制定出台培育鼓励各类中介组织尤其是民间社区服务组织发展的相关制度办法,一是强化社会服务机构准入制度和服务标准验证制度,建立健全政府对社会服务机构运作监管机制。二是适度提高社区各类组织的自主性和适应性,给民间组织的设立与发展创造相对宽松的外部环境。三是成立社区社会组织发展基金,通过购买服务、项目补贴、奖优等多种形式,对不同发展阶段、不同类别的社区社会组织进行扶持。
3、制定人才政策,建立一支高素质、专业化的社会工作者队伍。
在香港,从事社会工作是一项专门的职业,社会工作者与从事经济工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社会成员一样,要符合其职业岗位的要求,才能就业上岗,一旦就业上岗,又都有其相应的职业收入。与此相比,东丽区社会工作者队伍建设还处于刚刚起步阶段,需要加快这支队伍的建设步伐,争取尽快出台专职社区工作人员管理办法,在规范社工的资格认证、教育培训、工作评估、福利待遇、激励奖惩等方面进行大胆探索,把社会工作者的教育、培训和管理纳入全区人才队伍建设总体规划,推进人员职业化、专业化,研究制定社工资格认证、职业规范、薪酬标准等系列制度和配套政策措施,推进政府、社区、社会组织、企业、高校的互动,吸引优秀人才参与社区建设。一是加强社会工作人员的培训与管理。开展业务培训与竞赛,实行考评结合,完善管理制度、建立激励体制,采取“以奖代补”方式,每年拿出一定数额作为奖励先进的专项资金,将社区工作人员的报酬待遇划分为基本报酬、工作补贴、年限报酬三部分。基本报酬按学历确定;工作补贴由绩效补贴、职称补贴两部分组成;年限报酬按每满一年从下一年度每月起增加。社区工作人员年度考核分为优秀、合格和不合格三个等次,考核结果与绩效补贴挂钩,对优秀者给予奖励,考核不合格者下一年度工作补贴按照一定比例下浮。二是支持社区工作人员和全社会符合条件人员参加社会工作者职称评定考试。按照500户配置1名社区专职工作人员的比例,面向社会公开招聘,优先录用符合岗位要求的高校毕业生和具有社会工作专业资格的人员,留住人才,逐步实现社会工作的专业化。三是落实社区居委会事业编制。把居委会事业编制人员切实落实到居委会,确保专职专用。四是重视发挥社区义工、志愿者的作用。目前我区已注册社区志愿者2万余人,数量还不够多,社会参与面还不广,大部分志愿者活动还是在文明办、民政部门、党团组织推动下开展的,自发性不够强,发挥的作用不够大。下一步结合文明城区创建,加强社区志愿服务的舆论宣传,为居民群众提供各种参与义务活动的机会,建立社区义工时间银行及激励机制,促进义工队伍的发展,形成专职社工、志愿者相结合的社区服务力量。
4、畅通民意表达,发挥党员在社区服务中的主体作用和代表的联络作用。
党员队伍是社区服务的一支重要力量,必须让党员在社区“亮出身份”。各级党组织特别是机关、企事业单位党组织应引导本单位在职党员和离退休党员,主动到所居住的社区进行登记,鼓励他们积极参选社区居委会、业主委员会、楼栋长和“居民小组长”,让在家门口“站出来”的党员,深入小区、楼栋,收集社情民意,并利用党的组织网络反映群众意愿,协调解决小区的急事、难事、麻烦事。机关、企事业单位党员在社区参与事务管理情况,应列入单位党员评议和职工年度考评内容。
创设党代表、人大代表、政协委员社区工作联络站。按照充分发挥社区精英人士的利益表达作用这一思路,进一步整合和扩大党代表、人大代表、政协委员进社区工作站的作用,将社区群众普遍关注的热点难点问题,整理成建议、提案或资料,通过党代表、人大代表、政协委员提交给上级党组织或政府相关部门,促使党代表、人大代表、政协委员进社区工作得到实实在在的开展。同时,党代表和人大代表、政协委员还可利用在社区里的声望和党委、政府有关部门的信任,在社区的环境、交通整治、拆违治乱、治安等事务上,积极调处社区居民与政府的关系,并就政府有关社区建设的决策征询社区群众意见,更好地发挥沟通和协调作用。
5、培育社区文化,增强居民对社区的认同感和归属感。
社区居民之间的相互关爱、互帮互助是凝聚社区意识、培育社区亲情、融洽邻里关系的重要形式。因此,要充分发挥社区社团组织作用,倡导培育社区文化。主要依托社区自身力量,建立健全社区文艺团体及爱心组织,参与社区文化建设,丰富与繁荣社区精神文化生活。社区社会组织利用社区内各种文化设施,动员社区公民积极参加文化、教育、科普、体育、娱乐等活动,丰富文化生活。通过开展形式多样,喜闻乐见的文体活动,提高居民整体素质。通过社工、志愿者等组建献爱心义务服务队,开展居家养老服务,为社区居民提供关爱关怀,帮助社区需要救助和关心的人们。通过这些活动的开展,增进社区的情感交流,促进社区中人与人、人与社会的融合,形成“人人为我,我为人人”的社区氛围和互相关爱、互相信任、互相帮助的和谐人际关系,并逐渐形成幸福、和谐的社区文化。
(作者系东丽区民政局局长)