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一、关于政府在住房金融发展中作用的几个问题
1、政府怎样定位
政府要想在住房金融发展中有效地发挥作用,首先必须给自己一个准确的定位。当前我国确立的经济体制改革目标是建立社会主义市场经济,其基本特征是参与市场交易的各主体地位都是平等的。如果政府作为一交易主体参与市场,则必定与其他市场主体处于不平等的地位,这是由政府拥有市场的管理权性质决定的。所以政府作用的定位应该是:在市场中为各主体顺利进行交易提供支持和保障,只有这样,才能保护市场行为的公平、公正和公开。从世界各国住房金融的发展来看,一般都是以市场机制为基础,即金融机构的资金大部分通过市场来筹集,且贷款对象、贷款偿还期限、偿还方式、贷款利率等也不是由政府指定的。政府作用体现在对住房金融的支持上。如美国、加拿大等的住房金融体系都是高度市场化的运行机制,整体运作均以市场为导向。新加坡是对住房金融干预比较多的国家,采取强制性储蓄方式即实行住房公积金制度,但是其公积金利率仍与市场挂钩,随市场变化而变化。我国政府在住房金融方面则存在管理面宽、主观性强等问题,当务之急是政府要确定自己应该处于一个什么样的地位,准确定位是政府有效发挥作用的前提。
2、政府参与市场方式选择
政府扶持和干预市场有两种方式,一种是直接干预,典型的如日本,政府不仅直接出巨资来参与住宅融资活动,而且通过制定利率等措施来对住房金融市场实行多方面的干预。另一种是间接干预,在这方面,美国堪称典范,主要有两种形式:一是制定详尽的法律法规来规范和引导市场的发展;二是通过为抵押贷款提供保险和发起设立若干准政府机构,并通过它们的市场活动来影响抵押贷款市场的发展。从我国经济改革目标和政府定位来看,我国政府干预市场应该采取第二种方式,即转变一成不变的指令性的监管为积极的引导,通过完善市场的基础设施和体制建设来促进改革的深化,并尽可能避免扭曲市场信息和破坏市场在资源配置方面的基础功能。
3、关于政策性和商业性住房模式取向
当前我国理论界对住房金融模式选择有三种观点:①建立住房专业银行对住房基金进行封闭式管理,采取低进低出的利率政策;②以商业性住房金融为主,以住房抵押贷款作为融资的主要渠道,建立完备的住房抵押一、二级市场;③一个开放性的商业性住房金融和一个半封闭运转的政策性住房金融体系相结合。第一种模式过分强调市场机制,忽视了政府作用。第二种模式则与之相反,过分强调政府干预,忽视了市场对资源的基础性作用。综合来看,应该采取两者结合的模式。同时应注意,二者结合也有孰重孰轻的问题。为配合市场经济体制改革,应逐步建立以住房抵押贷款为融资核心和主要渠道,辅以住房公积金制度和住房储蓄的住房金融体系,二者相互作用,相得益彰,共同发展。
二、发挥政府在住房金融中作用的对策研究
1、建立“大公积金”制度,规范运作
公积金制度应该采取灵活运作的方式,有两点建议:①公积金利率与市场储蓄利率挂钩,这样可以为参加公积金制度的职工提供尽可能多的资金保障,增强公积金制度的社会保障能力。②采取“捆绑”式。即公积金不仅包含住房基金,还包括养老、医疗、教育等项目基金。在保留一定基本数额的公积金的前提下,允许会员在某一时期把其它大部分基金专用于一项消费支出。由于老中青年人各自不同的生命阶段有不同的消费需求特点,青年人可以用这笔公积金购买住房、支付教育费用,中年人可以进行投资、教育等,老年人可以用于养老、保健等。这种方式综合了住房、养老、医疗等各项公积金,积累的资金量比较大,而且它从整个生命周期角度考虑,能消除不同时期有不同消费重点而收入有限的矛盾。
2、对中低收入者提供住房补贴、利息补贴和税收减免等优惠政策
针对中低收入阶层住房消费能力低的状况,我国推出经济适用房,以适应大众化消费。但政府为降低经济适用房房价而制定的一些优惠政策如行政划拨土地和利润率控制在3%以下并不符合市场规则,政府的补贴应由“砖头”转向“人头”(即由实物变成货币),国家以间接补贴形式替购房人缴齐差价,根据购房人经济承受能力确定补贴额占建设成本的合理比例。补贴购房既为购房能力不足的消费者提供了支持,又保证了产权完整性,增大了其自由进入市场的机会,有利于住房商品市场的培育和完善。同时,对普通居民抵押贷款购房采取利息补贴或税收减免,来降低居民借款的利息负担。
3、成立专门机构为居民贷款提供担保和保险
政府成立专门担保机构为居民申请住房抵押贷款提供担保和保险,使贷款者在遇到拖欠和违约风险时免受直接的经济损失,从而增强金融机构发放抵押贷款的信心,并且会促使金融机构放宽抵押贷款的借贷条件。在30年代美国政府联邦住宅管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)成立前,购房抵押贷款条件极为苛刻:一般住宅贷款期限只有10-12年左右,首付款高达40%以上,而在40年代后,抵押贷款逐渐从短期和浮动利率转变为30年期和固定利率,首付款下降到30%年期和固定利率,首付款下降到20%。目前我国个人住房消费信贷发展缓慢的主要原因是借贷条件苛刻、手段繁琐等,由政府成立担保机构为居民住房抵押贷款提供担保和保证,可以大大增强借贷双方信心,从而推动住房抵押贷款市场的快速发展。
4、加强法律制度环境建设
国外住房金融的成功运作都是与其完善的法律法规体系的支持分不开的。如美国30年代就曾制定了十几个关于住宅与住宅融资的法律。英国于1874年颁布《房屋互助协会》,对个人存款税收减负、房屋互助协会发展等进行规范。新加坡的《中央公积金法》更是其公积金制度运行的法律依据。我国政府也制定了一些与住房金融有关的法律法规,如《中国城市房地产管理法》、《个人住房贷款管理办法》等,但从总体来看,法律法规尚不够健全,其操作性相对较差,缺乏对住房金融参与主体的规范等等。因此,政府应该加快法律制度环境建设,为我国住房金融市场的健康发展提供强有力的制度保障。(武兰芬 姜卫军)