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两年多来,在许多研讨会上,同志们对推行住房分类供应特别是经济适用住房,提出了许多问题。2001年我发表了《如何疏解推行经济适用住房的“阻滞”》一文后,又有不少同志向我提出了一些问题。这些问题,牵涉到推行住房分类供应和经济适用住房的方方面面。有些不同认识,则起着影响推行经济适用住房的副作用。及时地把这些问题研讨透彻,将有利于提高认识,深化房改。为此,将同志们提出的问题进行了归纳,并提出了自己的研讨意见,供研究这个问题的同志们参考。
1、政府为什么要直接介入居民的住房问题?
在19世纪及其以前,世界各国居民的住房供应,主要由市场自发调节,各国政府都不介入居民的住房问题。由于社会贫富悬殊,一些穷人无家可归,成了当时的一个社会问题。
19世纪以后,西方国家进入了城市化高速发展时期,大批农民涌入城市打工。他们在进城的相当一段时间内,没有钱去买房或建房,只有租房住。一批“应运而生”的房产主借机高租剥削,使得广大工人苦不堪言,住房这个社会问题就变得十分突出。当时,各反对党派,执不同政见者和舆论界,利用各种场合,抨击政府不关心居民的住房问题。这种因社会民主化发展而产生的压力,推动一些西方国家的政府在19世纪进行了些局部地介入住房问题的尝试。进入20世纪后,西方国家的民主化有了新的发展,国家的经济实力也进一步增强,使得他们有了解决居民住房问题的社会动力和经济能力。因而,西方各国政府在20世纪陆续地介入了居民的住房问题。这是社会进步和经济发展的必然结果。
住房是一种特殊的商品,既有一般商品的经济属性,又有一般商品不具有的社会属性,也就是许多专家讲的住房具有很强的社会性和政策性。而住房最大的社会性和政策性,就是占居民比重最大的中低收入者,如果没有政府帮助,就难于解决好住房问题。因此,20世纪西方国家政府介入住房问题,重点是对中低收入居民实施必要的社会保障,帮助他们解决好住房问题。
第一次世界大战后的1919年,英国政府决定直接介入住房问题,开了政府全面介入住房问题的先河。当时英国采取的政策,是以政府建公房收取租金为主的政策,也是一个“走了弯路”的政策,并在20世纪进行了两次改革。其后一些国家的住房政策,就曾吸取了英国的教训。
1927年,世界上发生了一次最严重的经济危机。为了制定从经济危机中较快复苏的政策,美国政府把加快住宅建设列为一条重要的措施。1930年,美国召开了第一次全国住房会议,决定政府介入居民住房问题。这一决定含有两个重要目的:一是,通过政府投入适度的住房社会保障,实行住房分类供应,更好地解决中低收入者居民的住房问题;二是,通过政府的适度支持,加快住房建设,使它在美国从经济危机走向经济复苏的过程中,发挥重要的作用。从这时起,人们就开始认识到,政府介入住房问题具有两个重要作用:一是保障作用。通过政府介入,更好地解决居民的住房问题,特别是保障广大中低收入者居有其屋;二是发展作用。通过政府介入,加快住房建设,带动国民经济发展。我国近年来常讲的让住房建设成为新的经济增长点,增加住房消费使之发挥扩大内需的作用,又进一步地发展了这一层重要意义。
2、西方国家政府介入住房问题实施社会保障有哪些方式?
西方国家政府介入居民住房问题实施社会保障的方式,形式多样,各具特色。加以概括,可以归纳为以下几种:
(一)按实施住房社会保障的程度分。可以分为比较全面地实行、部分地实行和较少实行社会保障等几种情况。
(二)按住房开发建设的类别分。许多国家开发建设的住房,较多地分为公房、微利房和商品房三种,政府对这三种住房建设分别对待,对前两种住房采取不同程度的减轻税费和提供长期低息贷款等社会保障,对第三种则不提供社会保障。
(三)按住房消费类别分。也分为比较全面地实行、部分实行和较少实行社会保障等几种。对购(建)房居民的社会保障主要是按购(建)房支出减免所得税。对居民租房的社会保障则分为低租金和房租明补两种补贴方式。有的国家对居民购房抵押贷款实行政府担保,也是一种社会保障行为。
(四)按居民收入水平分。也就是按居民不同收入进行住房分类供应的方式,有人称之为规范化的住房供应方式。一般采取对高收入者供应商品房,对中等收入者供应经过适度优惠的中等收入者住房,对低收入者供应廉租屋,并对廉租屋的房租进行暗补或明补。当一个国家立法对高中低收入者实行住房分类供应,政府就承担了全面解决居民住房问题的法律责任。因此,从法律上规定全面推行住房分类供应的国家为数还不多。
(五)按社会保障的比重分。大体分为三类,一类是住房社会保障含量过高的国家。例如英国从1919年开始推行的住房制度,主要内容为:由政府出资建公房,租给居民居住,收取很低的租金。实行这种住房制度,不仅政府建设公房的投入收不回来,还因低租金不敷住房维修之用,政府每年还要贴补维修费。这种住房制度的社会保障含量,超过了政府的经济承担能力,因而称之为住房福利“过了头”。为此,英国曾在1936年和1980-1990年进行了两次房改。第二类则是住房社会保障比较适当的国家。也就是实行以住房商品化为主,辅以适度的住房社会保障的方式。这个“适度”的基本点有三:一是,要让各种收入的居民都“尽其所能”地提供住房消费;二是,政府提供的社会保障基本适合国家对住房的经济承受能力;三是,社会保障重点是中低收入者,目标是实现人人享有适当的住房。但限于国家的经济实力,有些国家采取了逐步改善、逐步到位的办法。第三类是住房社会保障过低的国家。例如日本,是世界上排行第二的经济大国,但政府提供的住房社会保障与经济大国的身份很不适应,居民的住房水平相对较低,日本专家称之为让居民住在“兔窝”里。
由于许多国家政府陆续介入住房问题发生在20世纪,时间还不长,因此至今仍有不少国家还处于不断改进发展的过程中。又由于各个国家的制度、经济水平和对住房问题的认识各不相同,不仅造成各国政府介入住房问题有先有后,而且介入的深度也有深有浅。例如,实行住房分类供应制度,虽然在国际住房界普遍认为是一种好制度,但能够全面实行这一制度的国家为数不多,有些国家是部分地实行这一制度,有些国家则实行了其它的办法。
3、西方国家居民高中低收入线是如何划分的?
西方国家居民高中低收入线多数是由城市制定,每年公布一次,是随着国民经济发展和人民生活水平提高而变化的。西方国家划分居民高中低收入线,最初采取了按城市经济实力、居民收入和生活水平来划分的办法。具体步骤主要是,先确定本城市中等收入者的收入水平,一般是要达到“三个具有”:即具有购房、购车(均指与当时中等收入者相适应的住房和汽车)的能力;具有享受中等收入者衣食用水平的能力;具有每年能一二次外出(含出国)旅游度假的能力。各城市政府每年根据中等收入者的“三个具有”能力进行计算,算出本市中等收入者的收入上下限,高于上限的是高收入者,低于下限的是低收入者,然后予以公布。
这种计算是比较复杂的,要花很大的精力,后来,特别是西方国家普遍进入富裕国家行列之后,发现每年计算出来的高中低收入者的比例大体是相同的,因而普遍改为按比例计算的办法。目前许多西方国家高中低收入者户数占总户数的比例为20:60:20;美国高中低收入者的比例为20:62:18;日本由于长期实行“经济大国,消费小国”的政策,据日本住房专家提供的资料,三者的比例为20:50:30。
4、为什么说西方国家住房分类供应的重点是中等收入者?
据研究,有以下原因:
(一)当一个国家进入富裕行列之后,中等收入者就成为一个人数众多的居民群体,一般占总数的60%以上。
(二)高收入者占总户数的20%,他们有钱去购买或建设自己喜欢的住宅,无须政府帮助,政府还要对他们照章收税。如果把60%以上的中等收入者的住宅问题解决了,与高收入者相加,就占总户数的80%以上。剩下的20%或不到20%的低收入者的住房问题,对进入富裕行列的国家政府,完全有能力通过补贴房租等办法去解决。
(三)虽然有的国家某些年代也会新建少量低收入者住房,但从主流来看,低收入者的住房,主要是由中等收入者住房的存量房中腾出来的。在这个意义上说,现在新建的中等收入者住宅,其中有相当多的一部分在若干年后将会转变为低收入者住宅。
(四)中等收入者占居民的大多数,通过适度的社会保障让他们买得起房,愿意卖房,就能大幅度地激活住房需求,形成一个繁荣的住房市场,并有利于加快住宅建设。
(五)实施了对中等收入者的住房社会保障,政府就可以名正言顺地去调控中等收入者住房的户型和房价。把占人口大多数的中等收入者的户型和房价调控好,对于平抑房价,保证住房供应,直至促进国民经济的顺利发展,都有着深远的意义。
可以这样说,抓好中等收入者住房供应这个重点,就能较好地发挥“保障”和“发展”的重大作用。
5、我国的新住房制度为什么要采用住房分类的供应体系?
1998年7月国务院《关于深化住房制度改革加快住宅建设的通知》中,决定在我国实行住房分类供应体系,这是一个借鉴国外经验并结合我国实际而做出的规定。为什么要在我国实行住房分类供应体系,主要有以下几条原因:
(一)实行住房分类供应的主要内容,是要求高中低收入者都用商品房价格(含经过优惠的经济适用住房的商品价格)去购房或租房,有利于逐步实现住房商品化的房改目标。
(二)实行住房分类供应,使高中低收入者进入市场,经过挑选购买或租赁住房,既能提高居民对住房的满意度,又能活跃住房市场,有利于加快建立社会主义的住房市场经济。
(三)实行住房分类供应,要求高中低收入者都要“尽其所能”地提供住房消费,加上政府提供适度的社会保障,有利于激活消费,增加住房投入,加快住房建设,提高居住水平,实现“人人享有适当住房”的目的。
(四)实行住房分类供应后,由于政府对中低收入者的住房提供了适度的社会保障,就使城市政府既有权力又有义务,对中低收入者住房的户型、房价和房租进行调控,有利于调节住房供应和平抑房价。(中国房地产及住宅研究学会副会长 包宗华)