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一、公有住房的主要来源和基本状况
以色列现有公房主要是由政府投资建设或政府出资购买的。以色列大部分的公有住房建于1950~1970年之间,这一时期,国家在公房建设上投入很大,其中一个明显的特点就是对建筑的全额投资。从上世纪80年代始起,国家对公有住房的投资方式有所变化,政府的直接投资明显地减少。1990~1992年这一期间,由于大批前苏联移民在短期内涌入,迫使政府改变投资政策,主要由财政支持直接建设公房,以便为大批的移民解决住房问题。
由于缺少公房的补充,为满足公有住房的最大需求,国家每年购买大约200套私有的单元房。这种单元房称为购买财产(PPs),每年均计入公房的数量中。尽管他们最初不是作为公有住房兴建的,但他们却按照公房的管理方式管理。
由政府所资助建设的单元房,其标准明显低于私人市场同等的住房。主要的区别是公有住房的面积小,且设计简单,另外住房多位于外围地区。特别是早期的公有住房,与市场上的私人住房相差较大。
大约有45%的供房坐落在边缘区域,其中25%在国家优惠区A,14%在国家优惠区B,5%沿着黎巴嫩(Lebanese )边境,1%在其他边缘地区。其余45%在中心地区,10%在其他地区。
中心区的房价要比边缘地区的房价高。据建筑和住房部依据相似私人市场住房价格估计,中心区的住房价大约为每套90000美元,而其他地区约为每套50000~60000美元(1999年底)。
二、公有住房为承租人提供的条件
享受公有住房的承租人可以得到租金补贴和承租担保等优惠条件。租金补贴的数量由一系列的变更决定:位置、住房的面积、承租人的社会经济地位。有三种相关的租金:与私人市场接近的自有市场租金,由接受国家保险的人支付的折价租金,居于以上两种租金之间的补贴租金——社会租金(详见表1)。约有2/3的公房承租人支付折价租金,其标准为72平方米的套房每月从40NIS(10美元)到12NIS(30美元),具体差别主要是由位置不同决定的。
承租担保是指对公房承租人条件的确定。当承租人的社会经济地位提高后,并不会被要求必须退出住房,但如果他们仍不愿意放弃住房,就要支付较高的租金。当然,从理论上来讲支付的租金应反映当前的市场租金水平,但是实际上还是会减少一个比例的。
承租公有住房的人主要是社会经济状况差,没有能力购买住房的家庭,其中又以历年来到以色列的移民为主。
表2数据为居民在公有住房的居住时间统计。从中可见,大约36%的承租人在公房中生活多于16年。这些人是典型的于20世纪五六十年代从北美和阿拉伯国家移民到以色列的。大约52%的承租人在公房中居住少于10年。其中半数是上世纪90年代从前苏联移民到以色列的。
公房居住家庭的平均规模要小于国家平均规模(2.85和3.35)。其中的原因主要源于人口的年龄结构,即约52%公有套房的户主年龄是55岁或以上。
三、公有住房的经营与管理
以色列的公有住房现在已达到10.7万套。这些房屋主要归由七个公司负责管理:一个是政府所有、四个是政府和市所有、一个由犹太机构所有、另一个现在已为私有,他们分别是:阿米大(Amidar)、帕苏塔(Prazot)、思科奥纳(Shikona)、何乐道(Heled)、哈喇密实(Halamish)、阿米谷(Amigur)和师昆(Shikun Upituach)。这些公司中,阿米大和阿米谷的住房拥有量占到93%。这些公司负责管理公有住房,包括日常维护、承办出租以及出售公有住房等。在承办出租时,公司必须审查承租人的资格,同时还要关注承租人状况的变化,以便及时调整租金水平。出售公有住房主要根据国家的政策执行(详见表3)。
拥有最大数量的阿米大公司是建设与住房部直属的机构,直接接受建设和住房部的指导,并对其负责,阿米大公司不仅要完成房屋的维修和保养等工作,也要履行社区联系、福利、一般社会工作与政府部门和其他政府机构的联系等。在社会工作方面,阿米大最重要的工作是开发社区生活,确立地方领导和责任。因此,从某种角度讲,阿米大的责任和关注面远远超过地主的地方代理。从目前的公司运营情况看,公司并非独立核算机构,且公房出租部分无盈利,要依赖售房收入进行补贴。但未来公司有可能进行改革,或称与政府脱钩。
四、公有住房的特点与未来
以色列公有住房主要是不同时期政府为及时安置和解决低收入家庭住房需求的政策产物。从其发展过程来看,具有几个明显的特点:
一是初期的公有住房条件与私人市场住房相差较大,公、私房的内外特征极其明显,而后期、特别是现在,除了位置上的差异较大以外,两者的条件已经接近,甚至出现一栋楼有公房也有私房的现象。
二是公房的私有化趋势增强。一方面是始于20世纪80年代的出售公房运动,虽然几经周折,但是一直在持续,加上政府新建公房数量的减少,致使公房的数量和所占比例在不断减少;另一方面是公房管理机构的部分或全部私有化,其中明显的变化是公有住房虽名为公房,但有的产权属于国家、有的则属于公司。
三是公房仍是政府解决社会问题的重要手段,但是在正常情况下,政府的介入程度会减弱。不论在住房建设、还是在管理方面,都将从全程介入向指导、以及重要部分(如土地以及前期开发建设等)参与转化。
公有住房在以色列特定的历史时期曾发挥重要的、特殊的作用,但是随着社会经济的发展,与世界其他国家一样,公有住房在社会经济的大舞台上只能扮演一个适当的角色。
(本文承蒙以色列住房与建设部费利考夫博士和瑷噶伦女士的精心指点,也得到以色列阿米大国家住房公司支持,在此表示衷心感谢!)(吕萍)