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小城镇是连接城市和农村的桥梁,具有相当重要的经济地位,它起源于土地资源相对丰富的农村。但是,在农村城市化过程中,人们对村庄建设规划的认识似乎还不够。尽管到2000年末,全国有65.49%的村庄编制了建设规划,23.66%的村庄编制调整并完整了规划,但另一方面,平均每个镇只设有1.21名村镇建设助理员,可见,进一步规范村庄规划建设是有必要的,尤其是乡村住宅的规划建设。
据统计,目前农民的消费热点是住房、家电、农用车、摩托车。不过,农民最为关心的还是住宅。改革开放以来,广大农村的经济发展有了无限生机,农民吃饱了,穿暖了,生活水平有所提高了,住宅建设的热潮也随之一浪高过一浪,数量上迅速增加,质量上也在不断提高。据统计,到2000年末,全国有607.30万户村镇农(居)民建住宅,占总户数的2.37%,住宅竣工建筑面积6.49亿平方米,其中楼房占64.29%。全国村镇实有住宅总建筑面积234.82亿平方米,人均建筑面积24.04平方米,人均使用面积18.53平方米,人均居住面积14.34平方米,比城市居民的住宅要宽敞得多了。其实,如果单独对农民的住宅情况进行统计,其人均住宅面积肯定还要多。
另外,农村还有大量空闲的地方,这主要是由于家庭联产承包责任制将耕地分割零碎,农民习惯于以自然院落形式分散居住,这样有利于以家庭为单位的农业生产方式,从而形成了农舍的一家一户分散建造的模式。同时,不少农民建了新房还有旧房,不少农民富裕后就大量建房,有的一两个老人住三四层的楼房,有的一家有几栋房子也不罕见。这样造成了农村人均用地指标过大,出现了大量“空置房”。
对于一个拥有庞大人口而又缺少耕地的国家来说,这确实是一个很大的问题,所以,我们很有必要重视农村的建设规划。规划是建设的龙头,住宅建设必须要规划先行。
随着农村城市化的不断推进,大批村庄都在面临着改建更新,从而使大量耕地在减少。近几年来,我国平均每年减少750万亩耕地,建国以来人均耕地面积从3.88亩减少到1.58亩,甚至很多地方人均耕地面积不足1亩;另一方面,农业人口也在不断地减少,由于城市的吸引力,农民对土地的感情不如从前了,他们想离开土地,使得大量良田荒芜,造成土地粗放耕作。可见,土地矛盾十分突出。我们有必要在村庄改建过程中加大力度进行合理的土地规划。其实,在科学规划的指导下,2000年全国村镇建设用地比1999年减少了3.09%,取得了较大的成绩,但应再接再厉,引起社会更加广泛的重视。
为了调整土地利用结构与布局,以提高土地的综合生产力和综合效益,农村的生产方式应该实行土地增产方式由粗放型经营向集约型经营转变,改变农民单家独户经营为多户联合形成规模经营,从而有利于农舍集中设计建设。在房屋建设规划之前要更好地进行土地利用规划,将农业社区划分为生活区、生产区等。其规划应以居住为主,基础设施配套兼顾生活、生产、仓储、运输、农产品加工业、旅游等基础产业,有利于促进农业规模经营和城乡一体化的进程,方便于农民的生产生活,更有利于节约土地。
村庄改建工作要按“统一规划,统一设计,统一建设,统一配套,统一管理”的原则进行,改变传统的一家一户各自分散建造为统一的社会化的综合开发的新型建设方式,并在改造原有居民单院独户的住宅基础上,建造多层住宅,提高住宅容积率和减少土地空置率,合理规划村庄的中心村和基层村,搞好退宅还耕扩大农业生产规模,防止土地分割零碎。中国农村还很落后,经济基础很薄弱,我认为传统的农村在城市化过程中应该有一个过渡阶段,那就是中心村的建设,而基层村则主要是农民的生产生活场所,应考虑按农场的形式设计。村庄规划设计过程应因地制宜结合地方特色和自然地理位置,注意保护文化遗产,尊重风土人情,重视生态环境,立足当前利益并兼顾长远利益,量力而行。
1.中心村的建设。中心村的位置应靠近交通方便地带,要能方便连接城镇与基础村,起到纽带作用。中心村要以农副产品生产、加工、经营为中心,服务于农业生产,并适当发展适合本地区其他产业,形成具有自己特色的综合型经济结构,从而带动农村经济发展,使中心村向着小城镇方向发展。中心村的住宅应从提高容积率和节约土地的角度考虑,提倡多层住宅,如多层农村公寓。政府要统一领导农民设计建设,不再批土地给农民私人建造单家独院住宅,政府应把这项工作纳入自己的目标任务,加大力度规划引导中心村的建设,逐步实现中心村住宅商品化,并适量控制价位。
2.基层村的建设。基层村应与中心村有便捷的交通,其设置应以农林牧副渔等产业的直接生产来确定其结构布局。鉴于农业目前的生产关系,可将各零星的自然村集中调整成为一个新的自然行政村,尽量让一些有血缘关系或亲友关系或有共同语言的农民聚在一起,便于形成农村规模经济。基础村应以农场建设为主来实现农业的产业化和现代化,促进农村经济发展。基层村的住宅要以生产生活为目的,最好考虑联排形式,可借鉴郊区的联排别墅建成多层农房,并进行功能分区,底层用作仓储,为生产活动作准备;其他层为生活居住区,这样将有利于生产生活并节约土地。
3.零星村的迁移建设。在旧村庄的改建过程中,必须下大工夫让不符合规划的村庄和散居的农户分批迁移,逐步退宅还耕,加强新村的规划设计。在迁移过程中要考虑农民的经济能力,各地政府不要操之过急,这应是一个长期逐步的过程。对于确有困难的农民可以允许推迟或予以政策支持,同时要给迁移的村民予以一定的补偿。政府在改建的过程中不能再批土地给农民私自乱建房,同时要对那些私自建房却不符合要求的予以限制与处罚。
4.基础设施的配套建设。住宅改造离不开基础设施的配套与完善,村庄改建工作要以基础设施为先导,以生产设施为主干,以住宅为中心。在今天这个科技发达的社会里,没有完善健全的邮电通讯、法治金融、道路运输和文化教育卫生等基础设施功能,就不会更好地促进农村经济发展。尤其是道路运输建设,更要方便农民日常生活生产的交通活动和满足货物运输的需要。为了避免重复建设,可以按一定的人口规模就近建设规划学校、医院、商业区以及休闲娱乐场所等公共设施。
农村住宅市场建设规划是农村生产发展的客观要求,也是农村城市化的必然趋势,更是农业生产集约化和机械化的发展方向,具有重大意义。但由于历史原因,农民的思想观念和经济实力都受到相当大的限制,推行难度较大,这就要由市场和政府两方面力量加以规范。
随着市场经济的发展,村镇产业结构发生了较大变化,务农人口在逐步减少。从供求关系上看,已有大量的农民进入中心村或城镇购买或租赁房屋,而一些价格适中的多层农村公寓房在不少地方很受农民的欢迎,这是农村住房制度改革的一种新尝试,可以节约土地,推动经济增长。可见农村住宅业潜力很大。
但是,大多数农村的经济实力薄弱,农民习惯于自己攒钱请人盖房。鉴于这种情况,各地方政府可正确引导组团建设,进行统一规划设计,让农民在一起组织自助团体共同集资,互帮互助自己动手合伙建房,建立各种形式的住宅合作社来解决农民住宅和村庄建设问题。对于低收入者,我们必须遵循“共同筹资,政府扶持,统一规划,共同动手,合伙建设”的基本原则,科学合理规划村庄建设。住宅合作社不以盈利为目的,政府部门提供一定的福利政策,统一管理,农民自行出资出力建房,其成本符合农民的要求,只相当于建房成本。合作建房成本仅由建房成本加上一些必需的管理经费构成,一个合作住宅项目的集资价格一般比同等地段、同等品质的经济适用住房的价格还要低,这与农民的经济承受能力相适应。另外,合作住宅的建设可享受免缴契税和房产税的政策优惠。应该说,住宅合作社十分适合农民住宅的建设。
各级政府应搞好房屋产权证的管理,并加强户籍制度的改革,让农民自由进出基层村和中心村,富裕起来的农民和想进城打工者可以到中心村和城镇购房或租房,经商定居,从而可禁止他们乱占耕地建房。农民可以不同比例出资出力建房,政府要建立乡村农民住宅基金,在农房建设上相互支持。政府还可出资或发动高收入者捐资或投资建设公共设施,对于基础设施,部分可以实施“谁投资,谁经营,谁受益”的市场机制,还可让农民入股集资兴建。各类银行应加大开放农民贷款业务的力度,鼓励农民贷款建房。但是政府不能用强行手段威逼致使农民贷款购建房而沦为贫困户。各建设项目严格按规划进行定点设计审查,制止脱离规划盲目布点,严格审批程序。
农村住宅业的发展毕竟时间短,应加大宣传力度,通过相关政策法规规范农村住宅市场,防止开发商及相关部门从中渔利而使农民怨声载道。各村镇政府要搞好村庄建设和土地利用规划,加大工作力度,扶持基础设施建设,做到村村通路,鼓励农民集中建房退宅还耕,严格控制零星分散的房屋建设,坚决不批土地给村民自建单家独院式住宅。坚持先申报后用地原则,强化土地有偿使用费征收力度,加大对违法用地查处力度,充分发挥土管、建设、司法等职能部门作用。要制定适合农村的房地产管理法,使农村住宅市场发展走向规范化、合法化。各级领导干部要带头增强规划意识,带领群众搞好农村规划建设。(甘文成)