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住宅分配货币化、市场化是实现社会资源优化配置的一种好方法。但是,市场不是万能的,市场机制的种种缺陷,如外部效应、分配不公、信息不对称等,为政府合理干预住宅市场奠定了基础。
从发达市场经济国家的经验看,英国是世界上第一个福利国家,也是社会福利私有化的发源地。在撒切尔夫人倡导的私有化浪潮中,政府出售了150多万套公房,使英国住宅私有化的比率从55%上升至67%,但是,这并不意味着政府从住宅领域撤出。多年来,英国政府扶持非赢利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴,一直保持在占GDP的2%以上,占政府公共支出的5%左右。
在美国,政府不仅为低收入者提供租金补贴,以税收的方式鼓励个人购房,还直接出资成立了联邦住房局,为中低收入居民购房提供百分之百的信用担保,并直接出资或提供信用担保发起设立了三大公司,专门从事抵押贷款证券化业务,在资本市场上为住宅融资开辟了新的渠道,使美国个人住房信贷余额占全社会债务余额的60%,以此发行的各种抵押贷款证券是仅次于联邦政府国债的第二大证券。多种财政、金融政策的扶持使美国的房地产业住房自有率高达67%,人均住房面积64平方米。
相比之下,我国的住房制度改革使住宅市场化似乎已远远走在了英、美等国家的前面。“停止福利分房”大大减轻了多年来压在政府和国企身上的福利包袱,在今天的政府公共支结构中再也找不到福利住房支出的比重;住宅商品化使城镇个人购房的比重迅速上升,已从1991年的34%上升至2000年的87%,住房自有率已达到70%左右。这是否意味着,住房改革已经成功,政府可无所作为了呢?
众所周知,土地是一切经济活动的载体,对于中国这样人多地少,又正处在城市化的初级阶段的国家来说,合理地、有效地利用有限的土地资源是住宅业和整个国民经济持续发展的关键。政府只有积极地干预土地市场,控制土地出让的规模、条件、时序和位置,规范土地交易,对出让土地的面积、块数、用途分类、基准价格和拆迁补偿的费用标准明码标价,并以招标、拍卖等多种公开交易方式进行,才能有效抑制土地交易中的投机行为和住房价格不合理的上扬。畸高的价格无疑是普通居民进入住宅市场的一道障碍。
在任何市场经济国家,住宅市场都是一级市场(新房的买卖)与二级市场(二手房交换)售房与租房市场的高度统一。完善的市场结构、多种交换方式才能满足消费者多样化的住房需求。政府只有积极地通过完善住宅产权制度、中介服务体系,培育房屋租赁市场、二手房市场,许多刚刚参加工作、个人金融资产积累不足的年轻人及城市化中涌现的流动人口,才能租到称心的住房,才不会是“老人老办法,新人无办法”。
税收是政府干预住宅市场的重要手段。1999年,美国以税收形式向购房者和低收入住房投资者提供的优惠高达1006.75亿美元。但是在我国,较高的税费却成了居民购房的额外负担。目前,居民购买一套商品房,除支付房价款外,明码标价的税费也是一笔不小的支出,相关税费至少包括以下几项:交易过程中0~4%的契税,1%的买卖手续费和0.5‰的印花税;申办产权证过程中的登记费、产权证工本费和印花税。房地产价格评估费按累进计费率5%~0.1%收取,房屋买卖代理按成交价格累进费率2.5%~0.5%收取。综合起来,购买一套80平方米、价格15万元的住房,仅上述交易税费就在10600元左右,占房价款的7%。政府不让税、不让费,常使银行的降息政策陷入孤掌难鸣的窘境。
更值得关注的是,在住宅市场化的进程中,总有一些低收入群体无法按等价交换的原则在市场上租房或买房。特别是近几年大批职工失业、下岗,成为城市的新的贫困人口。为解决贫困人口的住宅问题,1999年政府出台了廉租房政策,对城镇最低收入家庭(家庭人均月收入低于最低生活保障线的,且家庭人均居住面积低于7~8平方米)提供低租金住房或住房补贴。这种制度安排将贫困人口的住房问题归入政府职责,融入社会福利,是保障每个公民在住宅市场化的进程中都有良好的居所的重要举措。但是,在具体实施中,廉租房没有稳定的资金来源,许多城市用住房公积金增值收益发放租金补贴,用私人资金为政府公共福利目标服务,这一方面侵害了私人的利益,另一方面也削弱了政府的职能和公共资源配置的效率。还有一些城市因补贴资金无法落实,“廉租房”政策虽好也只能束之高阁。北京有1万多贫困户期待“廉租房”,目前只有598户享受廉租房政策。
综上所述,在住宅市场化的过程中,政府不是要退出而是还有许多事情要做。政府作为制度变革的主导者和制度创新的供给者,应积极地通过监督、管理及公共资源的配置,弥补和修正市场机制的不足,具体包括:从分配制度入手,调整公共支出结构,保障特困群体住宅供给及基本生活需求;推进住宅产业化健康发展,改变住宅建设“高速度、高投入、低质量、低效益”的粗放增长方式,为百姓提供更多的“放心房”;制定可实施的土地政策、税收政策和信贷政策,促进住宅市场的发展,以满足不同收入群体多样化的住房需求,带动住宅产业步入投入-产出良性循环,从而带动整个国民经济的持续稳定增长和居民生活水平的不断提高。