3年前在杭州率先试行的土地储备制度，目前已经推广到全国1000多个城市。在政府、开发商、市民这三方利益的博弈过程中，这一政府垄断土地一级市场的制度到底扮演了一种什么样的角色？

　　土地储备制度＝高高的房价？

　　-杭州的楼市目前呈现的是一种灼热的状态。无论是什么楼盘，只要一开盘，就是一通疯抢。本地媒体的评价是：抢房子就是抢钱！

　　-杭州市土地储备中心上交杭州市财政的资金，每年以56%的比例递增，从1997年的几个亿，上升到去年的40多亿。上交的比例是出让价的55%。

　　-去年6月，杭州西湖边的一块地竟拍出了每亩1800万元的天价，总额比第二位高出1.7亿。

　　-土地储备制度最早起源于上个世纪80年代初的香港。在全球实行土地国有的国家里，目前只有马来西亚和中国实行土地储备制度。

　　□本报驻沪记者谢春雷马凌

　　9月初，杭州发行量最大的晚报刊登了一条让当地房产商和市民普遍关注的新闻——《杭州劲“抛”土地意味着什么》。文章说现在至年底的4个月内，杭州市土地储备中心将“抛”出1360亩房产开发用地，比去年一年招标出让的总量还要多。

　　杭州土管部门一位负责人在文章中分析，这种加大土地供应量的调整将至少持续到明年，他预料杭州的房价会因此走向平稳。

　　9月6日，在接受记者采访时，杭州市国土资源局局长朱寅传———其身兼土地储备中心的负责人———否认了“劲抛”1360亩的说法。但他也承认，杭州土地储备中心的确希望通过控制土地抛出量，达到“稳定”房价的目的。

　　几年来，杭州很多区块的楼市价格已经翻番。在一次又一次令人吃惊的上涨后，许多市民带着美好的期盼，预测房价马上就要降了，却往往事与愿违。

　　成立于1997年的杭州市土地储备中心，最初的目的仅是配合杭州国企改革，盘活国企存量土地与城市规划的矛盾，现在它“吞吐”着杭州所有的经营性土地，已成为杭州房地产市场的宏观调控工具，也是官方心中“构筑大都市，建设新天堂的排头兵”。

　　它的出现改变了杭州房地产业的利益格局，也成为杭州房价持续上涨背后令人关注的一个焦点。

　　只涨不落的杭州房地产市场

　　1999年，温州人余先生以每平方米约2700元的价格在杭州城西一举买下刚刚开盘的28套商品房。当时杭州的楼市还没有热起来。2001年，等这个楼盘全部售完时，房价已升到每平方米近5000元。余先生以4700元左右的价格将手上的房子放入二手房市场，立刻变现，平均每套房子净赚了20多万元。而这批房子仍是涨势未衰，半年之后一些户型好的房每平方米达到6300元以上。

　　国内几乎再也找不出像杭州这样的省会城市———她的房地产市场一直是上升的，至今没有回落过。

　　杭州的楼市目前呈现的是一种灼热的状态。无论是什么楼盘，只要一开盘，就是一通疯抢。本地媒体的评价是：抢房子就是抢钱！

　　来自官方的资料显示，2002年5月，为期4天的第九届浙江省房交会上，共吸引了近23万人次，成交商品房2518套，成交金额达13.946亿元。其人流量、成交数和成交金额均创下历届房交会之最。

　　这样“抢房”的原动力在于，买到“房”后一转手就能赚到巨额利润，如果放长线还要赚得多。在股市低迷、银行一再降息的形势下，投资楼市成了杭州人赚钱的捷径。

　　今年上半年，钱塘江边某楼盘以均价每平方米5600多元开盘。张某在两年前已经拿到一个“号子”，在付了3万元定金后还有10天要签购房合同，到时要付近20万元的首期房款。无奈之下他准备将“买房权”出售，立马有人来应和。最终，张某以9万元售出，净得利润6万元。　　从均价来看杭州房地产市场的热度则更直接。据不完全统计，杭州房产市场近年的年成交量约在200万平方米左右，均价则呈一年一个台阶攀升，1999年每平方米均价为3000多元，2000年达到4000元左右，2001年，3000元以下的房子几乎就没有了，2002年，4000元以下的商品房几乎没有。有房产商估计，现在杭州商品房每平米均价大概在4500-4800元之间。

　　尽管有如此高的均价，但在杭州不少房地产商眼里，高价的形成也就最近几年，他们习惯把1999年看作杭州房产市场的“分水岭”。此前，杭州的房价一直呈微弱的“稳长”状态，甚至比较“温”。

　　杭州宋都房地产集团有限公司副总经理王益平说，过去杭州的房地产开发各自为战，造成的后果是：“美丽的西湖，破烂的城市。”直到上个世纪90年代初期，这种情况还比较普遍，所以当时杭州“房地产业”的主要任务是旧城改造，土地划分成每个区下属的房产公司每家一块，成立很多指挥部，分头包干改造。而且，一直到1999年上半年，还由政府实行严格的价格审批制度。

　　1999年，杭州土地储备中心实行第一次土地招标拍卖，市场才真正放开。

　　这时，一对矛盾已无法调和。同一等级的地块，因划拨或是招标拍卖的性质不同，后者的价格明显高于前者数倍。因此有房产商感叹，此时再去控制房价已经没有意义，“后者的土地价值就已经超过前者的楼面价值了，怎么核算定价？”

　　游戏规则变了，伴随这种变化的，是杭州房价的节节攀升。

　　一半以上的地价收益

　　连当初一手筹备土地储备中心的杭州市国土资源局局长朱寅传也没想到，土地储备制度的功效竟是如此之大。

　　1997年8月的一天，时任杭州市市长的王永明把朱寅传叫去，告诉他现在国企改革很困难，要想想办法帮助国企脱困。商量的结果是成立土地储备中心，配合杭州国企改革，在合适的地方实行土地招标拍卖，搞房地产，实现以地生财，必要时甚至不惜牺牲局部的规划。

　　据朱寅传透露，当初他就要求市政府将所有的经营性用地都交由土地储备中心收购储备，然后统一搞招标拍卖。

　　杭州是土地储备制度在全国的首个试点，土地储备中心发展的结果是实现了杭州市政府对土地一级市场的垄断。

　　目前，杭州市土地储备中心的功能已远不是“配角”，甚至已是杭州房地产市场的“导演”。“那时还没有想到政府要垄断土地一级市场，进而来宏观调控房地产市场，当时为的就是解决国企眼前的困难。”朱寅传说。

　　该制度的操作为：杭州市区范围内需要盘活的城市存量土地统一由储备中心收购，各个用地单位都不能自行招商、转让。这使政府掌握了土地的收购权和批发权。被收购的土地纳入政府的土地储备库后，按规划的要求，完成房屋拆迁，居民安置等前期工作，然后以公开招标拍卖的方式推向市场，让市场决定开发商、决定地价。

　　杭州市政府垄断土地一级市场的主要目的是：使政府有计划地供应土地，增强政府宏观调控城市土地市场的能力。即在土地市场价格上扬的时候，向市场多抛一些土地，土地市场价格较低时，就少抛一些土地。充分利用价格杠杆的作用，以促进杭州房地产市场的稳定和健康发展。

　　至于其资金，主要来源于政府先期投入的基本金和银行借款。这些钱依靠土地拍卖后的增值资金偿还。

　　从杭州市土地储备中心公开的资料看，至今年初，其收购土地的平均资金大概是每亩57万，加上土地运作成本，也不会超过每亩100万元。但这些收购进来的土地，经该中心根据规划的要求加工后，就迅速增值，每亩“卖出”时可以达到数百万元。

　　因此，该中心认为，对于银行，其借贷资金也不存在风险。

　　从数据分析，目前杭州土地储备中心的经营仍是形势大好。据统计，从1997年8月份以来，杭州市土地储备中心共收购土地约1万亩，已向市场供应土地约4000亩，已经收回的土地收购资金为50多亿。通过土地收购储备制度，该中心上交杭州市财政的资金，每年以56%的比例递增，从1997年的几个亿，上升到去年的40多亿。上交的比例是出让价的55%，其余的45%为土地的运作成本。

　　杭州市的经验正推向全国，目前已有1000多个市、县建立了这种土地收购储备制度。

　　房地产商大洗牌

　　土地储备制度带来的一个客观变化就是推进了杭州房地产商的大洗牌。

　　据杭州2000年底作的一个统计，当时杭州在运作房地产项目的房产商有239家，现在只有130多家在运作项目；原来年开发量在10万平方以上的房产商没几家，现在年开发量在10万平方米以上的越来越多。

　　房产商数量的减少缘于房地产开发用地一律由招标拍卖取得的一个直接效应———土地由价高者所得。

　　杭州新金都房地产公司副总经理卞涛认为，这实际上是一种实力决定论，招标拍卖的土地价格高，付款条件苛刻，无形中抬高了房地产业的门槛，现在杭州即使有一两千万也不一定做得了房地产，这产生的结果就是大浪淘沙。

　　价高者就能拿地，使杭州房地产业出现了跨行业、跨地区参与房产开发的新现象。目前杭州房地产业内流传着开发商有“三外”的说法：外地人搞房地产，外行搞房地产，外来资金搞房地产。

　　但某些业内人士也认为，洗牌尚未彻底，在统一执行经营性土地招标拍卖之前，杭州一些房产商已经大量吃进土地，准备慢慢消化，接下来的不公平竞争的局面就将持续一段时间，因为后来者没有这些土地储备，他们和那些手中吃进了大量土地的房产商相比，土地成本不一样。

　　利益格局的变化

　　利益格局变化意味着财富的重新分配。首当其冲的是杭州原有既得利益的房地产商———杭州各个区政府下属的开发商及某些部门下面的开发商。

　　杭州市国土局有关人士证实，当时这些既得利益的开发商确实对土地储备制度有抵触情绪。

　　“以前杭州开发房地产的地盘都是严格划分好的，能拿到地的大部分是这些既得利益者。民营企业根本排不上号，”一位房产商说，“当时对房地产资质的审核是非常严格的。没有土地就没有资格，没有资格就不能从事房地产业。”

　　而杭州土地储备中心垄断土地一级市场后，进入房地产业的标准变成了“只要有足够的钱就可以买地，就可以成为房地产商”。换言之，土地储备制度强势的行政介入打破了杭州房地产市场既得利益者的土地“垄断”。

　　浙江大学经济学院教授张旭昆认为，土地储备制度产生了一种财富转移，它增加了中央和地方的财政收入。实质上，它是中央和地方政府将原来的中间商——地方房产商——口袋中的钱转移到了自己口袋。

　　杭州国土局负责人也不讳言这种财富的转移。过去土地也可以增值，但都落到了用地单位、开发商手里了，政府拿不到多少钱。实行土地收购储备以后，政府拿到了土地的收购权和批发权，土地的收益自然由政府控制了。

　　在实行土地储备制度后，政府和新的房地产商之间又形成了新的利益纽带。这种联系首先来自投资风险的增加。

　　有开发商认为，土地价格上涨，带来开发商高投资，高投资同时具有高风险，而目前杭州房地产商的利润率也不如以前，普遍情况为10%-15%。

　　开发商与政府之间是一个矛盾的共同体。政府一方面希望卖给开发商的地价越高越好，因为地价可以直接作为财政收入，但又不希望看到市民的收入增长和房价上涨之间的差距越来越大。一个明显的问题是，目前杭州经济适用房都在每平米3000元以上，而且很多都是100多平米的户型，普通工薪族很难买得起。

　　浙江大学房产法教授陈信勇认为，从一定程度上讲，开发商的利益就是政府的利益，他们是一致的，如果开发商大量破产，政府的财政就会出现问题，比如税收锐减，银行贷款出现问题，相关产业必然产生的连锁反应等。

　　而作为商品房的购买者来讲，他们的利益得失也是矛盾的。

　　杭州市政府利用了土地储备中心取得了大量的财政收入，然后拿这个资金用于城市基础设施建设，这无疑让市民获益。但有经济学家提出了一个无法回避的问题，由土地储备中心拍出的高昂地价提高了商品房的成本，也成为房价上涨的一个因素，这种增加的成本最终都会转嫁到消费者头上。

　　高地价带来高房价？

　　在土地储备制度施行后，高地价是否带来了高房价引起了人们的普遍关注。各界对此的观点各异，甚至截然相反。

　　杭州坊间对高房价流行一种较广的议论是，认为“房价高是因为地价高”，只要降低地价就可以降低房价。

　　杭州市国土局有关负责人认为，这是计划经济逻辑的成本决定论，他认为市场经济的逻辑是供求关系决定价格，只要市场能接受房价，就不能说地价高。

　　“地价是随着房价的提高而提高的。”杭州市国土局局长朱寅传说，“就像汽车与钢材的关系，汽车市场火了，钢材价格才会涨，而不是反过来。”

　　支持朱寅传这一结论的一个重要论据是，他们对今年杭州房交会的调查显示，以参展楼盘的公开价格计算，协议出让的土地在其房价中所占成本比例为24%，而招标拍卖土地占34%，“相差10%，在可以允许的范围之内”。

　　对此，一些房产商表示质疑。一位不愿透露姓名的杭州房产商说，对开发商而言，房价主要和土地供应量、地段有关。土地供应部门强调“市场供需矛盾造成了房价上涨”。事实上，这忽略了“成本推动”的作用，掩盖了地价在房价中的作用，因为任何一种产品的价格均由成本和利润构成，从某种意义上讲，当行业利润趋于平均化的时候，这种产品的价格就取决于成本。

　　据透露，杭州某高档楼盘开盘价每平米1万多元，为了让购房者感觉“物有所值”，开发商采取的方法是在品质上不惜血本，比如每户都有专用电梯，房间玻璃用防弹玻璃等。事实上，该楼盘每平方米中土地价格就有7000多元，占楼盘成本的80%，开发商大搞噱头也是不得已而为之。

　　据房产商介绍，目前，杭州较普遍的情况是土地成本占楼盘成本的40%左右。

　　浙江大学经济学院教授张旭昆则认为，至少在目前看，土地储备制度助长了房价。但房价上涨并非完全因为土地储备制度，更主要的原因仍然是市场需求。如果没有后者，搞土地招标拍卖也卖不了高价，因为没有开发商愿做亏本买卖。

　　此外，拍卖中的盲目和跟风心理也不容忽视，在招标拍卖中是一个愿打一个愿挨，但有时也会脱离经济学规律，比如去年6月，杭州西湖边的一块地竟拍出了每亩1800万元的天价，总额比第二位高出1.7亿。

　　对于持续多年的房价上升，官方的心理也颇为矛盾，朱寅传表示，对杭州的房价我们不希望涨，也不允许跌，跌也会使广大按揭买房的市民受损。我们希望能通过土地投放宏观调控，稳住房产市场。

　　杭州市政府正在酝酿“求稳”的方法。在杭州房产市场存有这样的不正常现象，即不完全开发的楼盘赚的利润可能大大超过完全开发的楼盘，当然其基础是楼市的持涨不落。

　　针对房产商这种囤积土地而居奇的行为，朱寅传透露，他们开出的“惩罚”是，闲置一年，将收取不菲的土地闲置费，超过两年将按法律无偿收回土地。

　　谁在支撑房价？

　　据统计，目前杭州市民的购房能力基本在每平米4500元以下，而房地产市场每平米均价在4500—4800元之间。以一套100平米的住宅为例，总价一般在40万到50万之间。而调查显示，作为杭州购房主力的25岁至35岁的阶层年收入大多在3万到6万元之间，房价与收入比达到了10∶1。

　　杭州的房产市场是否存在泡沫？这是人们自然联想到的问题。

　　今年上半年，国家建设部曾派调查组到杭州调查，其中一个目的就是搞清杭州楼市是否存在泡沫。调查的过程无法查证，但记者从多个消息源获知调查结论———杭州的楼市不存在泡沫。

　　一种被人们广泛接受的观点是浙江充裕的民间资金支撑了杭州的楼市。人民银行杭州中心支行的一项调查表明，“十五”期间，浙江民间资本的形成能力约8300亿元左右。民间资本拉动个人购房消费，浙江以及杭州民间蓄积的购买力相当惊人。

　　另有统计称，浙江民间寻求出路的游资已超过1万亿元，因近来股市低迷，而浙江股民众多，许多杭州本地及温州、义乌、台州、绍兴等地的投资者纷纷转向杭州楼市。如市中心某高档楼盘，160套中有120套是出于投资置业而购买。

　　这种民间资本齐聚杭州购房的表现形式，可以通过两组数据看出来。一个是杭州市国土局提供的，购买杭州商品房的人，本地人不到50%；另一个是业内人士提供的，杭州的购房者中，60%是本地人，20%多是温州、台州人，另外20%多是其他地方人。

　　但也有不利的因素隐含其间。

　　有人在今年5月举行的浙江省房交会上预测，浙江民间资本最发达的温州、台州炒房客，在这次房交会上的成交量已超过10%，而且这批炒房客据说已移师上海。这还不包括杭州本地炒房的。而更令人吃惊的是，此次房交会成交的许多房子卖的只是“号子”，而且背后还排着三四个下家。

　　杭州市某官员评价，如果杭州的楼市有泡沫，这就是泡沫所在。

　　有学者认为，持涨的杭州楼市将会出现的一个现象是，阶层分化的快速表象化。现在有两种房子是普通杭州市民无法享有的，一个是独立式住宅(或称别墅)，一个是市中心的高档住房。今后，大量的普通市民只能住在市郊，接着又会面临出门无车的局面。

　　法律风险与经营风险

　　中国人民大学博士生导师、著名房产法专家周珂教授说，土地储备制度(土地供应委员会)最早起源于上个世纪80年代初的香港。在全球实行土地国有的国家里，目前只有马来西亚和中国实行土地储备制度。

　　他认为大陆目前的操作方式还不能与香港特别行政区相比，因为香港已经有了完备的制度及高透明度，并接受廉政公署的监督，大陆现在要“克隆”还比较困难。

　　他说，土地储备过程中周转的巨额资金极易导致腐败。结合中国地少人多、土地国有的现实，可以探讨土地租用，而不是买卖。

　　浙江大学房产法教授陈信勇认为，土地储备中心首先面临的是合法性问题，即它的存在与发挥作用有没有法律依据。因为我们现在还没有法律依据，只有一些政府令作为依据，而土地储备制度在《房地产管理法》、《土地管理法》中都找不到。长期在法律体系之外运行，具有法律风险，迟早会出问题，要么是外部问题，要么是内部问题。

　　据悉，最先出台土地储备规章制度的杭州土地储备中心也已意识到这一点，明年，杭州市将提请市人大通过一部地方立法，以解决该中心运行没有法律依据的困扰。

　　陈信勇还认为，土地储备制度其次面临的是经营风险。其运作涉及多家银行动辄数以亿计的贷款，风险很大。几十个亿在中心周转，是否有足够的操作能力令人存疑。而且，要知道房地产市场不可能一直走上坡路，一旦波动，土地储备中心就面临很大的考验。

　　因此，他说，土地储备中心能否实现对土地市场的宏观调控，取决于是否有科学、可靠、透明的决策机制，决策机制要公开化，因为决策涉及到全社会。

　　浙江大学经济学院教授张旭昆从经济角度分析：土地储备制度在目前土地国有制的前提下，是比较合理的一种制度。但把土地全部集中到一个中心，如果对中心监督不严，就可能出现更大的猫腻。如果做得好，一个公道的政府部门能代替很多分散的猫腻。如果做得不好，最坏的可能就是：一个大贪官取代了一批小贪官。

　　张旭昆说，如果不能保证对土地储备中心的运作进行有效的监督，这种可能完全存在。