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最近,国务院召开了“新拆迁条例”专家研讨会,沉寂一年之久的“新拆迁条例”再次引发社会各界广泛关注。据悉,新条例将在征收决定、拆迁条件及其程序、公共利益的界定、补偿的标准、争议解决的机制、非因公共利益的需要进行补偿和拆迁等方面有突破性进展。然而在立法正式颁布之前,社会各界对立法如何在私权保护与公共利益之间达成较好的平衡这一制度难题充满猜测与期待。
过去几十年来,我国香港特区为了公共利益征收土地及土地上建筑物的所有权等情形也不少见,但非常激烈的官民冲突却极少见,这充分说明香港特区征收立法在处理公民私权与社会公共利益之间达到了较好平衡与兼顾。特别是香港特区修订的《收回土地条例》,严格限定征收目的,对征收程序以及征收补偿有严密细致的规定,此外还规定了商用征收的具体处理办法,其中不少做法不失为我国内地地区立法可资借鉴之经验。
立法列举“公共利益”政府对公民私有财产征收征用会对其构成巨大限制,但现代法治并不固守私有财产神圣不可侵犯理念。因此,世界各国及地区一般认同,政府在公共利益前提下可对土地等私有财产进行征收征用或其他限制。公共利益成为政府收回土地的合法前提,政府一般不得为商业开发等非公共利益强制回收私人的土地权益。
香港特区《收回土地条例》明确的公共用途限指三种情形,即公共卫生、公共健康、军队使用所需。前述列举旨在对公共利益征收行为作出明确限定,以避免其他滥用行为。但由于社会现实以及公共利益概念自身的不确定性,穷尽所有公共利益情形并不现实。因此,《收回土地条例》还特别允许了一种泛指情形,即经行政长官会同行政会议,可决定其他具体的公共用途,这里主要指政府进行各种各样的公共工程,例如道路、发展公共房屋、市区重建计划、提供休息场所、排水改善工程、提供新街市、兴建学校等符合公共利益的行政举措。
该条赋予行政长官会同行政会议较大的自由裁量权,但此类行为应受到法院的最终审查,以制约政府征收权力的滥用。如在FokLaiYingv.GovernorinCouncil&Ors判例中提到:“政府宽泛的征收权力必须是善意的而不可以是随意和反复无常地作出征收土地的决定,否则也可能面临被司法推翻的后果。”