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房产税立法应成为落实税收法定原则的突破口
在符合法治要求的前提下,房产税改革主要有两条可选路径:一是由国务院修改《房产税暂行条例》,二是由全国人大及其常委会制定《房产税法》。二者看似相近,但立法主体不同的背后,实际上存在着民主性、科学性与立法成本上的重大区别。
法律的制定机关同时也是最高民意代表机关,因而天然地具有最强的民主性。行政法规的制定机关是最高行政机关,它与民意的联系是间接的,且很容易因为兼具立法与执法的职能而导致权力膨胀。
《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。有观点认为,这一表述仅仅是指由国务院修订《房产税暂行条例》。其实,这不得不说是一种误读,没有准确地理解《决定》的精神。应当看到,《决定》在第27条“推动人民代表大会制度与时俱进”中写入“落实税收法定原则”,在第五部分“深化财税体制改革”中将“完善立法”放在改革目标的首位,并且在第九部分“推进法治中国建设”中着重强调了“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”和“加强对行政执法的监督”等要求。从对房地产税改革的表述本身来看,《决定》使用的是“加快立法”并“适时推进改革”,而非“加快改革”并“适时立法”,这也传达出重视房产税立法的清晰信号。同时,房产税改革还需要和土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税的改革一起统筹考虑,整体推进房地产税制改革。
我们可以认为,《决定》已经为未来的房产税改革指明了路径,那就是:落实税收法定原则,通过全国人大制定《房产税法》的方式来推进改革。
不过,正如习近平总书记在对《决定》进行说明时所指出的那样:“财税体制改革需要一个过程,逐步到位。”落实税收法定原则也需要一个循序渐进的过程。在本轮税制改革中,“营改增”和房产税改革是主要推进方向。“营改增”主要是减轻税负,因此在人大立法之前,还可以通过国务院修改行政法规的形式进行。而房产税改革则是要扩大征收范围,涉及到增加税负。同时,房产税是直接税,纳税人对增税的反应最为敏感、直接,因而很需要通过立法来推进改革,以此凝聚共识、减小阻力。我们认为,房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口。
房产税立法需要平衡好三方面的关系
作为落实税收法定原则的突破口,房产税立法程序不光关系到此次改革,还承担着为今后的税收立法树立标杆的职责。我们认为,在立法过程中,需要着力平衡好三方面的关系。
立法与行政的关系
全国人大的房产税立法过程并不排斥行政机关的参与,但也不宜由行政机关“喧宾夺主”。在我国的立法程序中,法律草案虽然由国务院提交,实际上却是由相关部委起草,而最终审议通过的法律和法律草案相比,很少有大规模的、实质性的修正,这就为部门利益制度化提供了空间。我们认为,在未来的税法起草过程中,应当改变部委主导的状况,由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会牵头、协调相关部委参加。特别是房产税立法还涉及到小产权房、不动产登记等诸多事项,因此更要把住房和城乡建设部等部委都纳入统一的起草协调机构,从而实现相关改革信息共享、同步推进。
需要澄清的是,全国人大收回税收立法权,并不意味着现有的税收法规、规章自动失效,也不意味着行政机关失去了制定税收法规、规章的权力。也就是说,国务院仍可以为了执行法律而制定税收行政法规,财税主管部门也可以出台具体解释与执行细则。全国人大也仍然可以授权国务院进行税收立法,但这些授权应当遵循具体、明确、“一事一议”的标准,不能再进行空白授权和一揽子授权。同时,全国人大应当对授权立法进行监督和审查。