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《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》将于今年7月1日起施行。此间人士认为,这一规定的实施,显示了中国反腐的决心:从源头上防止腐败。
已经公开的各类腐败案件中,包括成克杰、沈阳慕马大案等案件,均与土地审批有关。国土资源部近日举行新闻发布会说,国有土地使用权招标拍卖,是政府供应土地的重要形式,集中体现了公开、公平、公正的市场原则,有利于充分发挥市场优化配置土地资源的作用,从源头上防止土地批租领域中的不正之风和腐败行为。
据了解,《规定》主要建立和完善了三方面制度:一是经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度。《规定》对招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的范围作了具体规定:“商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。
二是公开、公平、公正的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让组织实施程序制度。《规定》明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权组织实施程序,包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式、内容和标底的确定、投标开标程序、拍卖会挂牌的程序等等。
三是严格的法律责任制度。《规定》对应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的规定了严格的法律责任。同时《规定》还对土地行政主管部门自身的违法行为规定了严格的法律责任,即“土地行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。
关键是信息要对称
这些年来,房地产市场存在着多渠道、多源头供应土地的问题,使一些企业凭借关系可以得到廉价开发用地,严重损害了市场的公平性,也大大降低了政府部门宏观调控力度。管理部门及业内人士已认识到这一问题的严重性,1999年国家土地储备制度出台,去年上海、广东等地出台地方性法规,《北京市关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见》今年开始执行,规定对商业、旅游、娱乐、金融、服务业、高档住宅等经营性项目用地,一律以招标、拍卖方式提供,对土地供应源头加以控制。这些办法加强了政府宏观调控力度,对保证市场的公平性,减少土地市场腐败行为具有积极作用。
但是这一方式本身仍然有许多问题尚未解决。中国房地产开发公司董事长孟晓苏谈到,要防止土地招标、拍卖可能造成的不合理地价,包括参与拍卖企业由于获得信息不完整而造成的过高地价。这种高地价进入成本,肯定会推升房价,影响政府对房价的宏观调控。
万科企业公司董事长王石认为,目前政府在土地供应上缺乏计划性,每年准备卖多少地政府不知道,发展商也不知道,加大了土地招投标行为的投机性,阻碍市场健康发展;其次,招投标“价高者得”,会带动土地价格上涨,而提高地价对控制房价不利;再次,许多地方拍卖的土地是毛地,拆迁等难题留给了开发商,外地开发商很难插进去。希望政府在年初推出卖地计划,让发展商有备而去;不要通过炒作提高地价;大规模新区改造不能“一刀切”,政府要进行必要的调控和管理,使土地市场化供应进一步得到完善。
平衡行政与市场两支杠杆
“土地资源最佳配置靠市场,”北京华远新时代集团董事长任志强说,土地招标、拍卖是一件好事,但政府不应单纯从土地供应量上考虑土地的招标拍卖。深圳市政府是目前全国土地招标拍卖中做得比较多的,其拍卖的土地仅占该市存量的30%,北京现有6000多万平方米的存量土地,整个房地产市场要通过土地交易市场招标、拍卖来满足土地需求很难。我认为,在没有私有土地和公有土地共存的市场条件下,由于政府既是招标、拍卖方,又是土地出让金的获得方,身兼两个角色,不能平衡原土地转让方,土地获得方和政府这三方面的利益关系,而只有市场才能将三方的利益平衡。
现在一宗土地先出让后转让,通常都要10年时间,这一过程是土地资源最佳配置转换过程。通过招标、拍卖的土地,政府规定两年内必须开工,否则没收,发展商失去低进高出的条件,这将出现市场大势好开发商就活了,市场情况坏就死掉的情况,使土地获得者无法规避风险。当前,政府最应该做的是土地招标前的城市规划,减少因规划和法规滞后引发的问题。
“行政、市场两支杠杆都需要平衡”, 北大城市与环境系教授董黎明先生认为,利用市场配置资源有优点,但是开发商不会考虑其开发地块对城市的影响及城市的合理规模,也无法考虑土地的总用量。行政与市场杠杆相结合才是最有效的办法。但政府不能又当裁判员,又当运动员,北京几年来土地招标拍卖的失败原因有行政干预的因素。
说起土地市场改革,北京市土地整理储备中心史贤英主任深有感触:土地市场改革是房地产市场不可或缺的重要部分。土地市场改革核心问题是总量控制和公开交易。自1992年邓小平南巡起,政府推行土地改革已经有10年之久了,但目前仍面临许多问题。现在政府需要解决的有三方面问题:一是政府要通过土地招标、拍卖,对原土地转让方、土地获得者和政府三方的利益关系进行合理调整、合理分配;二是要改变多年来延续基建立项的计划经济的管理体制,改变政府在卖地过程中处于只是办理手续的被动地位;三是要改变以往只有原有土地所有者拥有立项权造成的收益分配不合理。北京的特定环境使以往的土地呈现“多渠道放水”,各区城市危改的土地、国企开发公司划拨土地、近郊各区县、各开发区的土地、工业企业结构调整“退二进三”的土地、中央在京单位,包括部队系统的土地以及近郊乡镇属于城市绿化隔离带的土地,六大渠道各寻各的投资伙伴,这种供地方式缺乏公平交易运作体系,致使收益分配不合理。(钟合)