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浙江省海宁市某镇一位吕姓农民今年年初得知:10年前因建造乡镇企业被征用耕地后每月领取的60元“生活补贴”取消了。和她一样失去补贴的还有同镇的多位土地被征用的农民。而这些农民原来得到的承诺是可以无限期领取补贴。
国土资源部一位官员接受记者采访时证实,一些地方在征地工作中的确存在补偿低、费用不到位、安置不落实等诸多问题,个别地方甚至引发群众上访事件,影响了社会稳定。为此,国土资源部最近还专门下发了《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》。
征地农民利益受损不可小觑
据海宁市某镇被征地农民反映,他们所在的村先后有数十亩土地被征用,农民得到的现金补偿最早是每亩1000余元,近年涨到了1万余元。在土地被征用时,用地的乡镇企业给被征地较多的农民提供进厂做工的机会,如果农民不愿意进厂,则可每月领取一定的生活补贴。但是从今年开始,用地企业不再支付补贴,理由是企业不景气,无力再承担这笔开支,并称这样做得到了当地政府的批准。
部分不服气的农民“奔走”了一阵,但没有啥结果。从接受记者采访的农民的态度看,尽管大家都感到土地征用者不讲信用,但多数人都已经无可奈何地“认”了。
国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波接受记者采访时认为,农民在土地被征用过程中受到的利益损害不可小觑。他向记者提供了这样一个数字:据估算,1953年-1978年计划经济确立后通过“剪刀差”使农民受到的损失大概是3000亿元左右,而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元。
造成这样情况的原因,陈剑波认为,首先是由于政府对土地一级市场的高度垄断。高度垄断的土地市场缺乏竞争性,农民掌握的信息又不充分,从而会出现土地征用的补偿时的不合理情况。其次,近年来县域经济遇到的困境间接导致了农民被征用土地时利益受损。在税源严重不足,财政紧张,县域经济处于衰退的状况下,通过“经营”土地来获取资金成为很多地方政府青睐的手段。
浙江省委、省政府农村工作办公室的一位专家接受记者采访时,对征用农民土地的一些做法“耿耿于怀”。他说,目前的做法是一种严重剥夺农民的行为,特别是一些大城市征用农民土地搞房地产时,政府支付给农民的补偿不过是每亩10万元左右,而拍卖给房地产开发公司的价格每亩高达上百万元。而土地拍卖所得大部分被地方的土地管理部门所掌握,并没有充实国家财政,这种情况极不合理。
土地征用制度需要创新
陈剑波认为,按照现行的《土地管理法》的规定,村民小组对土地不允许出租、转为非农、出售等,而产权由使用权、处分权和享受收益的权利三部分组成,实际上,现在农民的土地处分权受到严格限制,享受收益的权利也有一定的限定,只能得到通过种植并收获的权利,所以这个权利也是不完整的。
那么,怎样才能够真正体现村民小组对土地的所有权呢?陈剑波和另一位专家的想法不谋而合。他们认为,除了关系到国家安全的国防工程、关系到国家发展战略的战略性项目,一般建设用地应该废除计划经济时代遗留下来的征用办法,进行制度创新。
在市场经济条件下,土地的占用要体现所有者的权益。专家建议,建设高速公路等周期较长的大型基础设施可以采取让土地被占用的农民入股的方式,根据所占股份的多少享有分红的权利;而房地产项目、企业建设项目占用的土地可以由政府出面统一规划、统一进行四通一平,然后进行拍卖,拍卖所得扣除政府投入的成本、集体应得的部分以及各种公共开支(如医疗、教育、行政开支等),余额分配给农民。为避免由此产生新的不平衡,可以考虑开征新的税种如土地性质转移税等加以调节。
陈剑波介绍说,广东省南海市就是通过农民土地合作,降低了当地工业化成本,同时又让当地政府和农民都能够长期享有土地的收益,出租的权利都在村一级。从结果看,这种做法不仅节约了成本,还提高了效率,达到了相关者的利益均衡。
陈剑波强调,要切实维护被征用土地农民的合法权益,关键在于进行土地使用制度的创新。尤其是要允许各地根据自己的情况因地制宜地进行尝试,制定符合实际的土地使用办法。