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我国推行住房公积金制度已有十一年了。这项改革举措,对推动房地产业及相关产业的发展,帮助城镇职工实现自住其力的目标,已产生巨大的作用。然而,一项新的改革措施,只有在实践中不断完善、创新,才能保持长效运行的旺盛生机。那么,现行住房公积金制度哪些方面需要完善、创新呢?结合新加坡的做法,笔者提出以下见解,供有关部门参考。
依法管理公积金
新加坡实行公积金制度,立法先行。中央公积金法是新加坡归集、管理、使用公积金的法律保证,使公积金强制性的功能得到落实。新加坡执法很严,对于违反公积金法令、拒缴、迟缴公积金的雇主,中央公积金局通过稽查部门抽查和雇员的举报加以监督。对超过规定缴交时间的雇主,公积金局发出月息1.5%罚款通知单进行催交,若再不缴,则通过司法部门以法律手段强制执行。新加坡公积金制度有了法律保证,47年长盛不衰,充满生机。全国有270万公积金会员(新加坡全国总人口360余万),资产已超过千亿新元。公积金和新加坡人生活息息相关,成为涵盖住房贷款、医疗保险、教育投资、退休养老、证券投资等多元化、全方位的社会保障制度,是新加坡国泰民安、社会稳定的重要因素。
和新加坡相比,我国住房公积金制度虽已立法,但执法不严,缺乏刚性制约措施,实施住房公积金的广度、深度尚不尽人意。据浙江省嘉兴市区统计,2003年6月实施住房公积金的单位仅1566个,开户缴交住房公积金的职工66,399人。已占国民经济半壁江山的私营企业和大量的外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小。
民以食为天,以住为本。国家住房公积金立法的本意,是维护职工缴存住房公积金的权益,使广大职工得到住房制度改革的实惠,使企业摆脱解决职工住房的包袱。建议有关部门按“有法必依,执法必严”的原则,依法管理住房公积金。要大力宣传住房公积金的法规,使企业单位明确建立住房公积金制度是企业改革的一项重要内容,是应履行的职责,不建立住房公积金制度是违法的行为;使职工明白依法缴存住房公积金是自己的权利和义务。按国务院《住房公积金管理条例》规定,在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其职工中全面实施住房公积金制度,增加职工货币工资中用于住房消费的含量,通过强制储蓄积累,再加上住房公积金贷款的支持,使职工能自力更生地解决自住住房,完成住房供应商品化、社会化的改革,实现居住小康目标。
建立公积金动态管理机制
新加坡的公积金缴交率根据经济发展和员工工资收入水平、企业劳动力成本及公众对公积金评价等因素,实行动态管理、不断调整。这样既能准确反映国民收入状况,维护员工的利益,又对经济发展起宏观调控作用。1955年公积金实施之初缴交率为10%,即雇主和雇员各5%;1984年、1985年增加到50%,即雇主和雇员各25%;目前为40%,其中雇员22%,雇主18%。此外还规定最高缴交额。从1992年?月起又将公积金制度延伸到自雇人士(个体经营户)按净营业收入3%缴交,可享受和其他会员同等待遇。由于缴交率动态调整,缴交面扩大,加上员工工资收入的提高,公积金资产相当雄厚。
目前国内住房公积金月缴交率,虽有调整,但与工资增长并不同步。据嘉兴市调查近五年城镇居民可支配收入平均每年增长14.94%,而每年住房公积金缴交率调整不到1%。嘉兴市区住房公积金缴交率占月工资总额10%的仅131个单位,占8.37%。按照2002年嘉兴市区职均月工资收入1440元计算,住房公积金缴交率提高1个百分点,个人仅缴存14.4元,加上单位缴交部分,仅嘉兴市区即可归集住房公积金2294.75万元。因此,建立住房公积金动态调整机制,是做大住房公积金“蛋糕”的有效措施之一。
其次,要根据改革开放以后经济体制多元化的特点,扩大住房公积金的覆盖面。住房公积金管理部门应与有关部门合作,把外商投资企业、私营企业中的住房公积金制度建立起来。要利用工商行政管理部门工商登记的信息,一个一个单位主动上门宣传发动,通过每年工商年检,检查住房公积金制度落实情况。要和工会合作,在已建立工会的外资、私营企业中依靠工会、职工代表大会,从维护职工合法权益的高度,说服和督促单位建立住房公积金制度。
其三,参照新加坡的做法,开放自谋职业人士(如城镇个体工商户、出租车司机、商品营销员、开业医生等)住房公积金制度,为国营企业下岗自谋职业人员继续实行住房公积金开辟一条渠道。可按营业净收入1%—3%缴交住房公积金,为自谋职业人士解决住房、退休养老提供资金支持,使更多的人享受住房公积金的成果。
第四,建立住房公积金动态分析制度,及时采取措施保证住房公积金足额到位。每月单位、个人住房公积金缴存率、住房公积金汇缴入库量、占应缴额比例、同比增减百分比等,都应细化到行业、单位,以便对迟缴、不缴的单位有的放矢做好工作,保证住房公积金逐月足额到位。通过对每月住房公积金贷款金额、贷款户数、平均贷款额、贷款对象、还贷金额、还贷率的分析以及时发现逾期、呆帐等不良贷款,确保资金安全。除月度统计分析,年度验审工作也是促进住房公积金规范化、法制化的重要手段。动态统计分析,能及时发现问题解决问题,不断提高住房公积金的管理水平,保障住房公积金缴交入的合法权益。
创新住房公积金的运行机制
新加坡是市场经济国家,公积金运行已融入金融资本市场,资本的回报率高,增加了公积金局的资金实力。起初公积金除支付会员提取和各项贷款外,闲置资金全部存人金融管理局(新加坡中央银行)用于购置政府债券,以降低资金风险,保证会员利益不受损害,同时便于政府筹集资金用于公共事业的发展,及通过海外投资使资金保值、增值。随着全球金融市场的扩大,从1997年1月1日起,中央公积金局推出一种投资性保单,使投资与保障相结合,由专家帮助会员理财增值,达到风险小、收益高的目的。
我国住房公积金目前还是一个封闭运行的体系,实践中已暴露不少弊端。由于住房公积金按月小额缴交一次大额贷出,还贷时间又长达十年、二十年,公积金的贷款利率又低于商业贷款,加上住房需求旺盛,资金供应压力很大,目前已出现压缩住房贷款额的现象,难以形成长效运行的机制,急需创新。
第一、通过运行机制创新,提高住房公积金缴交入的地位和作用。明确住房公积金管理中心(以下简称“中心”)与住房公积金缴交入之间的经济关系及权利、义务关系。象新加坡一样视公积金缴交入为会员,给每个公积金缴交入一个会员卡,可以凭卡查询个人帐户内的公积金,咨询公积金有关问题,督促单位按时足额缴交公积金。各单位和商业银行是受“中心”委托代办公积金业务。“中心”是执法的主体,行使公积金的管理职能,屁股要坐在公积金所有人一边,主动热情为公积金会员服务,千方百计维护公积金缴交入的利益,理直气壮地制止拒缴住房公积金的违法行为。公积金会员也应拿起法律武器,维护自身的权益,监督不缴、迟缴、拒缴公积金和单位挪用公积金的行为发生。
第二、通过机制创新,打破住房公积金封闭运行的格局,逐步融人资本市场,提高资金运行效率,实现利益最大化。新加坡公积金制度初期阶段是为低收入职工晚年养老设计的,随着改革的深入,公积金量的扩大,目前新加坡将会员存入公积金局的公积金划分为三个户头,一是普通户,用于购置住房、各类特准投资、支付高等教育费用;二是保健储蓄户,用于支付医疗费用;三是特别户,用于退休养老。对退休后才使用的特别户头上的资金,公积金局代会员融通增值,利率高于普通户、保健储蓄户。对于普通户、保健储蓄户头上的闲置存款,公积金局也鼓励会员投资增值。
我国的住房公积金实质上有二种用途,退休前用于住房,退休后本息一次归还用于养老。对沉淀住房公积金除经住房公积金管理委员会批准购买国债外,在条件成熟后,可仿效新加坡的做法,履行专家理财的职能,利用资金的时间差,在保证资金安全的前提下,开辟新的投资渠道,将资金融入资本市场保值、增值。对增值部分除提取风险基金、弥补信贷资金不足外,建议对低收入的职工申请住房公积金贷款给予贴息,帮助他们解决住房困难。
对于代办住房公积金的商业银行,也应通过招标投标的方式,按优胜劣淘的原则,择优选择,以降低运行成本,提高资金收益率。
强化公积金机构管理职能
住房公积金的属性是社会保障性资金,单位和个人缴存的公积金都归个人所有,是职工货币工资的一部分。它不同于一般的银行储蓄,也不同于财政性资金,I而是以政府担保、以强制储蓄的方式形成的长期住房储金。按照上层建筑要适应经济基础的规律,应有单独的专门机构,按社会保障资金的安全性、公正性、定向性的特殊要求去管理运行。新加坡设立一个法定的半官方机构——中央公积金局,下有五个分支机构,管理全国的住房公积金事务,近半个世纪来,机构稳定不变,较好地适应了公积金管理的需要。2002年,国务院根据我国住房公积金管理机构设置上的弊病,下达了通知,明确规定:住房公积金管理中心是直属城市人发政府不以营利为目的的独立事业单位,不得挂靠任何部门和单位,不得与其他部门合署办公,也不得兴办各类经济实体。这是一个非常英明果断的决策。机构创新,规范了住房公积金管理行为,使住房公积金的运行符合政府解决百姓住房的目标,体现住房公积金所有人的意愿。
成事在人,机构理顺后,还要大力提高管理人员的素质,招聘金融财会、计算机软件开发等方面高级管理人才,成为各关键部门的骨干。在内部管理规章制度建设上,要形成三个层次二个网络一支队伍,即决策层、执行层、监督层;科学、高效、安全的计算机管理网络,连接各系统各单位的住房公积金汇缴管理、日常操作的工作网络;住房公积金制度的执法队伍。在外部监管机制上,重点放在对住房公积金缴存管理和住房公积金贷款的风险管理上。要增强风险意识,加强住房公积金贷款全过程的风险管理。“中心”内部要建立岗位责任制、工作目标责任制,加强对贷款人的贷前资信审查、贷后风险管理,建立逾期贷款预警系统和出险后的处置管理规章。要与商业银行互通共享借款人的信用资源,共同防范贷款风险,保证资金安全运行,维护住房公积金所有人的合法权益。
我国推行住房公积金制度已有十一年了。这项改革举措,对推动房地产业及相关产业的发展,帮助城镇职工实现自住其力的目标,已产生巨大的作用。然而,一项新的改革措施,只有在实践中不断完善、创新,才能保持长效运行的旺盛生机。那么,现行住房公积金制度哪些方面需要完善、创新呢?结合新加坡的做法,笔者提出以下见解,供有关部门参考。
依法管理公积金
新加坡实行公积金制度,立法先行。中央公积金法是新加坡归集、管理、使用公积金的法律保证,使公积金强制性的功能得到落实。新加坡执法很严,对于违反公积金法令、拒缴、迟缴公积金的雇主,中央公积金局通过稽查部门抽查和雇员的举报加以监督。对超过规定缴交时间的雇主,公积金局发出月息1.5%罚款通知单进行催交,若再不缴,则通过司法部门以法律手段强制执行。新加坡公积金制度有了法律保证,47年长盛不衰,充满生机。全国有270万公积金会员(新加坡全国总人口360余万),资产已超过千亿新元。公积金和新加坡人生活息息相关,成为涵盖住房贷款、医疗保险、教育投资、退休养老、证券投资等多元化、全方位的社会保障制度,是新加坡国泰民安、社会稳定的重要因素。
和新加坡相比,我国住房公积金制度虽已立法,但执法不严,缺乏刚性制约措施,实施住房公积金的广度、深度尚不尽人意。据浙江省嘉兴市区统计,2003年6月实施住房公积金的单位仅1566个,开户缴交住房公积金的职工66,399人。已占国民经济半壁江山的私营企业和大量的外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小。
民以食为天,以住为本。国家住房公积金立法的本意,是维护职工缴存住房公积金的权益,使广大职工得到住房制度改革的实惠,使企业摆脱解决职工住房的包袱。建议有关部门按“有法必依,执法必严”的原则,依法管理住房公积金。要大力宣传住房公积金的法规,使企业单位明确建立住房公积金制度是企业改革的一项重要内容,是应履行的职责,不建立住房公积金制度是违法的行为;使职工明白依法缴存住房公积金是自己的权利和义务。按国务院《住房公积金管理条例》规定,在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其职工中全面实施住房公积金制度,增加职工货币工资中用于住房消费的含量,通过强制储蓄积累,再加上住房公积金贷款的支持,使职工能自力更生地解决自住住房,完成住房供应商品化、社会化的改革,实现居住小康目标。
建立公积金动态管理机制
新加坡的公积金缴交率根据经济发展和员工工资收入水平、企业劳动力成本及公众对公积金评价等因素,实行动态管理、不断调整。这样既能准确反映国民收入状况,维护员工的利益,又对经济发展起宏观调控作用。1955年公积金实施之初缴交率为10%,即雇主和雇员各5%;1984年、1985年增加到50%,即雇主和雇员各25%;目前为40%,其中雇员22%,雇主18%。此外还规定最高缴交额。从1992年?月起又将公积金制度延伸到自雇人士(个体经营户)按净营业收入3%缴交,可享受和其他会员同等待遇。由于缴交率动态调整,缴交面扩大,加上员工工资收入的提高,公积金资产相当雄厚。
目前国内住房公积金月缴交率,虽有调整,但与工资增长并不同步。据嘉兴市调查近五年城镇居民可支配收入平均每年增长14.94%,而每年住房公积金缴交率调整不到1%。嘉兴市区住房公积金缴交率占月工资总额10%的仅131个单位,占8.37%。按照2002年嘉兴市区职均月工资收入1440元计算,住房公积金缴交率提高1个百分点,个人仅缴存14.4元,加上单位缴交部分,仅嘉兴市区即可归集住房公积金2294.75万元。因此,建立住房公积金动态调整机制,是做大住房公积金“蛋糕”的有效措施之一。
其次,要根据改革开放以后经济体制多元化的特点,扩大住房公积金的覆盖面。住房公积金管理部门应与有关部门合作,把外商投资企业、私营企业中的住房公积金制度建立起来。要利用工商行政管理部门工商登记的信息,一个一个单位主动上门宣传发动,通过每年工商年检,检查住房公积金制度落实情况。要和工会合作,在已建立工会的外资、私营企业中依靠工会、职工代表大会,从维护职工合法权益的高度,说服和督促单位建立住房公积金制度。
其三,参照新加坡的做法,开放自谋职业人士(如城镇个体工商户、出租车司机、商品营销员、开业医生等)住房公积金制度,为国营企业下岗自谋职业人员继续实行住房公积金开辟一条渠道。可按营业净收入1%—3%缴交住房公积金,为自谋职业人士解决住房、退休养老提供资金支持,使更多的人享受住房公积金的成果。
第四,建立住房公积金动态分析制度,及时采取措施保证住房公积金足额到位。每月单位、个人住房公积金缴存率、住房公积金汇缴入库量、占应缴额比例、同比增减百分比等,都应细化到行业、单位,以便对迟缴、不缴的单位有的放矢做好工作,保证住房公积金逐月足额到位。通过对每月住房公积金贷款金额、贷款户数、平均贷款额、贷款对象、还贷金额、还贷率的分析以及时发现逾期、呆帐等不良贷款,确保资金安全。除月度统计分析,年度验审工作也是促进住房公积金规范化、法制化的重要手段。动态统计分析,能及时发现问题解决问题,不断提高住房公积金的管理水平,保障住房公积金缴交入的合法权益。
创新住房公积金的运行机制
新加坡是市场经济国家,公积金运行已融入金融资本市场,资本的回报率高,增加了公积金局的资金实力。起初公积金除支付会员提取和各项贷款外,闲置资金全部存人金融管理局(新加坡中央银行)用于购置政府债券,以降低资金风险,保证会员利益不受损害,同时便于政府筹集资金用于公共事业的发展,及通过海外投资使资金保值、增值。随着全球金融市场的扩大,从1997年1月1日起,中央公积金局推出一种投资性保单,使投资与保障相结合,由专家帮助会员理财增值,达到风险小、收益高的目的。
我国住房公积金目前还是一个封闭运行的体系,实践中已暴露不少弊端。由于住房公积金按月小额缴交一次大额贷出,还贷时间又长达十年、二十年,公积金的贷款利率又低于商业贷款,加上住房需求旺盛,资金供应压力很大,目前已出现压缩住房贷款额的现象,难以形成长效运行的机制,急需创新。
第一、通过运行机制创新,提高住房公积金缴交入的地位和作用。明确住房公积金管理中心(以下简称“中心”)与住房公积金缴交入之间的经济关系及权利、义务关系。象新加坡一样视公积金缴交入为会员,给每个公积金缴交入一个会员卡,可以凭卡查询个人帐户内的公积金,咨询公积金有关问题,督促单位按时足额缴交公积金。各单位和商业银行是受“中心”委托代办公积金业务。“中心”是执法的主体,行使公积金的管理职能,屁股要坐在公积金所有人一边,主动热情为公积金会员服务,千方百计维护公积金缴交入的利益,理直气壮地制止拒缴住房公积金的违法行为。公积金会员也应拿起法律武器,维护自身的权益,监督不缴、迟缴、拒缴公积金和单位挪用公积金的行为发生。
第二、通过机制创新,打破住房公积金封闭运行的格局,逐步融人资本市场,提高资金运行效率,实现利益最大化。新加坡公积金制度初期阶段是为低收入职工晚年养老设计的,随着改革的深入,公积金量的扩大,目前新加坡将会员存入公积金局的公积金划分为三个户头,一是普通户,用于购置住房、各类特准投资、支付高等教育费用;二是保健储蓄户,用于支付医疗费用;三是特别户,用于退休养老。对退休后才使用的特别户头上的资金,公积金局代会员融通增值,利率高于普通户、保健储蓄户。对于普通户、保健储蓄户头上的闲置存款,公积金局也鼓励会员投资增值。
我国的住房公积金实质上有二种用途,退休前用于住房,退休后本息一次归还用于养老。对沉淀住房公积金除经住房公积金管理委员会批准购买国债外,在条件成熟后,可仿效新加坡的做法,履行专家理财的职能,利用资金的时间差,在保证资金安全的前提下,开辟新的投资渠道,将资金融入资本市场保值、增值。对增值部分除提取风险基金、弥补信贷资金不足外,建议对低收入的职工申请住房公积金贷款给予贴息,帮助他们解决住房困难。
对于代办住房公积金的商业银行,也应通过招标投标的方式,按优胜劣淘的原则,择优选择,以降低运行成本,提高资金收益率。
强化公积金机构管理职能
住房公积金的属性是社会保障性资金,单位和个人缴存的公积金都归个人所有,是职工货币工资的一部分。它不同于一般的银行储蓄,也不同于财政性资金,I而是以政府担保、以强制储蓄的方式形成的长期住房储金。按照上层建筑要适应经济基础的规律,应有单独的专门机构,按社会保障资金的安全性、公正性、定向性的特殊要求去管理运行。新加坡设立一个法定的半官方机构——中央公积金局,下有五个分支机构,管理全国的住房公积金事务,近半个世纪来,机构稳定不变,较好地适应了公积金管理的需要。2002年,国务院根据我国住房公积金管理机构设置上的弊病,下达了通知,明确规定:住房公积金管理中心是直属城市人发政府不以营利为目的的独立事业单位,不得挂靠任何部门和单位,不得与其他部门合署办公,也不得兴办各类经济实体。这是一个非常英明果断的决策。机构创新,规范了住房公积金管理行为,使住房公积金的运行符合政府解决百姓住房的目标,体现住房公积金所有人的意愿。
成事在人,机构理顺后,还要大力提高管理人员的素质,招聘金融财会、计算机软件开发等方面高级管理人才,成为各关键部门的骨干。在内部管理规章制度建设上,要形成三个层次二个网络一支队伍,即决策层、执行层、监督层;科学、高效、安全的计算机管理网络,连接各系统各单位的住房公积金汇缴管理、日常操作的工作网络;住房公积金制度的执法队伍。在外部监管机制上,重点放在对住房公积金缴存管理和住房公积金贷款的风险管理上。要增强风险意识,加强住房公积金贷款全过程的风险管理。“中心”内部要建立岗位责任制、工作目标责任制,加强对贷款人的贷前资信审查、贷后风险管理,建立逾期贷款预警系统和出险后的处置管理规章。要与商业银行互通共享借款人的信用资源,共同防范贷款风险,保证资金安全运行,维护住房公积金所有人的合法权益。