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曾经有一位房地产开发商对记者说,国家将对土地市场进行全面清理整顿,不知道这一次是不是动真格的?如果是动真格的话,那可能就有一批开发商要被淘汰。
业内人士都知道,土地是关系到整个房地产市场最关键的因素。房地产市场的繁荣、红火,无不与土地市场信息相关,同样,导致房地产出现“过热”现象至关重要的一个原因就是土地市场的失控。所以,专家们认为,调控房地产市场要抓住土地这个牛鼻子。但目前全国土地市场现状不容乐观。
土地违法屡禁不止
近几年来,我国土地开发违法行为屡禁不止。1999年至2002年,全国立案查处土地违法案件达54.9万件,涉及土地面积12.2万公顷。对违法责任人给予行政或党纪处分的有3433人,刑事立案的有363人。2003年上半年,全国检查出各类土地违法行为10.1万起,共涉及土地面积39133.33公顷,其中耕地19400公顷。各级国土资源管理部门通过动态巡查及时制止2.7万起,挽回经济损失3.72亿元。有关部门已对6.2万宗案件进行查处,目前已结案4.5万宗。
从有关部门披露的案件来看,违反规划和用地指标,非法乱占土地的案件,数量可谓触目惊心。如北方某大城市上级下达的用地指标只有2万亩,但该市当年实际用地量达9万亩。据了解,这种事例在全国极具代表性。
基层违法批地是主因
据国土资源部门分析,土地违法案件数量、涉及土地面积均呈大面积上升态势。主要原因是部分基层政府部门违法用地量大幅上涨,并在违法案件中占有较大比例。从违法形式来看,主要是重点建设项目、公路、市政等基础设施建设用地以及各类开发区、工业园区未经任何批准程序就擅自占用土地,非法转让(炒卖)土地行为仍然较为普遍。国土资源部门在对近年土地违法案件进行分析时也指出重点工程项目、公路建设用地、小城镇建设未经批准先用地、各类开发区非法占用超出批准面积占地、城市郊区和小城镇房地产开发违法用地,是主要表现形式。
对于土地开发利用、占用耕地进行开发建设、国有土地使用权出让和转让等,国家都有严格规定。国务院领导也一再强调要对土地尤其是耕地实行最严厉的保护措施。国办、中办早在6年前就连续多次发文冻结非农建设项目占用耕地。但是近几年来土地违法行为仍然屡禁不止。
据有关部门分析,发生土地违法案件最重要的一个原因是基层政府领导法制意识严重匮乏。有些城市领导认为,重点地产建设项目,不经法定程序批准就先行占用土地,是为了城市基础建设,为了公众利益,“先斩后奏”不算违法。有的城市领导不遵守土地规划,屡屡擅自批出土地项目。有些地方以发展经济的名义,或以所谓招商引资的需要,擅自扩大审批权限,允诺房地产开发商或其他投资商圈占用地方政府或部门无权审批的土地,或扩大占地规模,有些地方不切实际地要求超标地建设小城镇。更为严重的是,某些地方政府,特别是乡镇一级基层部门以及村干部,片面强调任期政绩,大力发展某某产业,盲目与开发商与投资商签订协议出让集体土地。大量腐败行为从中滋生。有的乡镇与开发商私下签订集体土地转让协议,一笔就是数千甚至上万亩,一些主管人员中饱私囊。
土地违法另一个原因是有些土地部门监管不到位。有些城市的主管部门对土地市场疏于监管,更谈不上宏观调控。曾听到有的地方主管部门负责人说,每天连日常工作都忙不过来,哪有时间和精力去调查、监管?顶多是上级部署大检查时应付一下。有的主管部门片面强调市场经济下的部门利益,以多批土地收取相关费用谋取部门利益,无视城市土地利用总体规划的效益。而某些地方的部门工作人员更与开发商、投资商勾结,谋取不当利益,甚至大肆收受贿赂。
导致土地违法市场行为增多的原因还与某些地方以罚代管有关。记者了解到,一些地方只是在事后去土地市场进行抽查,待土地违法行为发生后予以罚款了事,而且人情关系严重。北方某特大城市曾经对19个违法房地产开发项目进行查处和曝光,但几年过去了还没有处理完。有的城市土地违法项目虽经多次举报仍不能查处;有的项目应予立即禁止开发,责令恢复土地原貌,却以罚款了之;有的违法项目按法律规定应予重罚,却因有人说情而只做象征性的罚款。
土地开发需要阳光操作
专家指出,土地供应是房地产开发和城市建设的源头。必须坚持城市政府对土地供应的统一规划,统一管理,严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划。
近几年来土地违法行为屡禁不止的现象受到高层领导的高度重视。国务院主要领导专门做出批示:“一些地方土地市场秩序混乱,非法占地,非法入市的问题相当严重,利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人寻租的手段。不少国土部门管理松弛,有的甚至执法犯法,给不法分子大开方便之门。这些问题应该引起国土资源部的高度重视,对各地以各种名义非法占用、转让土地的行为要严肃查处。对违规建立的各类园区要进行清理,对土地执法中的错误做法要坚决纠正。”
据估算,全国国有土地资源价值达25万亿元以上,是价值最大的国有资产。而乱批乱占土地造成的国有资产流失,每年数以百亿元计。土地违法行为之猖狂,不仅直接导致国有资产的大量流失,影响城市乡镇形象,大量浪费耕地,妨害可持续发展战略的实施,而是也直接关系到房地产市场的健康发展。整顿和规范土地市场是整个房地产市场宏观调控的关键环节。
业内专家特别指出,由于土地价值量巨大,而城市相关领导尤其是主管领导和部门领导干部的审批将直接影响土地价值量的实现,因此有必要将此项权力公开化,透明化,即实行土地“阳光”审批。即使是实行经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让,也应该将所有审批程序和结果(包括不予批准)公开,重大建设项目,关系公众利益的土地项目,审批情况应予以公示,接受社会监督。所有土地出让转让项目都必须符合城市土地利用总体规划和年度土地利用规划,超出一定比例的土地利用项目要经当地人大批准或备案。有条件的城市,应赋予城市土地利用总体规划法律地位,年度土地利用规划要登报公布,给公众知情权。