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天津市发改委示范小城镇课题组
党的十六届五中全会提出,建设社会主义新农村是我国现代化建设中一项重大的历史任务,要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳步地加以推进。党的十七大进一步强调,要统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。胡锦涛总书记指出,“要坚持统筹城乡发展,在经济社会发展的基础上不断推进城镇化,可以加强城乡联系,在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置,有序转移农村富余劳动力,实现以工促农、以城带乡,最终达到城乡共同发展繁荣。”“十一五”时期是我国加快推进社会主义新农村建设的关键时期,天津作为一个大城市,具有较好的统筹城乡发展的条件和基础,建设社会主义新农村应当有更高标准,更新追求,迈出更大步伐,努力实现科学发展和谐发展率先发展。
从2005年下半年开始,天津市结合本地实际,围绕着破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和资金约束等难题,经过反复调查研究,探索了一条以宅基地换房办法建设小城镇推进社会主义新农村建设的新路子。“以宅基地换房”提出后,得到了国家有关部门的大力支持。国家发改委认为,天津市提出的“以宅基地换房”方式建设小城镇,富有新意,符合我国保护耕地基本国策,有利于在建设社会主义新农村方面探索出一条新路子。国土资源部将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市,并下达了第一批土地周转指标。国家相关部委的领导同志也多次来津考察指导工作,给予很大的关怀和支持。
按照“宅基地换房”这一新的发展思路,本着“试点先行、逐步展开”原则,2005年年底,市政府批准在东丽区华明镇、津南区小站镇和武清区大良镇、南北辛庄村、后蒲棒村开展第一批农村示范小城镇建设试点工作。第一批“三镇两村”共涉及37个行政村,2.1万户、6.6万农民,规划建设小城镇农民住宅291万平方米,工程自2006年上半年开工以来进展顺利,2007年年底竣工216万平方米,4万多农民喜迁新居。在第一批试点取得经验的基础上,2007年上半年市政府又批准在西青区张家窝镇、津南区八里台镇和葛沽镇、汉沽区茶淀镇、北辰区双街镇等九个镇和三个村开展第二批试点工作,共涉及92个行政村,4.8万户、11.1万农民。规划建设小城镇农民住宅563万平方米。目前已有9个试点开工,开工面积达到254万平方米,其余3个试点也即将开工。
两年多来的实践证明,本市探索的以宅基地换房建设农村示范小城镇的路子,符合科学发展观的要求,符合天津实际,反映了广大农民的意愿,是解决农村小城镇建设中土地和资金制约的有效途径,是积极推进城乡统筹发展的新探索、新思路、新途径。
1以宅基地换房是城市郊区加快社会主义新农村建设的新途径
以宅基地换房建设农村小城镇,就是在国家现行政策框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地(村庄建设用地),按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕,实现耕地占补平衡。新的小城镇,除了农民住宅区外,还规划出一块可供市场开发出让的土地,用土地出让收入来平衡小城镇建设资金。从而实现人口向城镇集中,工业向小区集中,耕地向种田大户集中,农民由一产向二产、三产业转移,明显改善生活居住环境,提高文明程度,享受城市化成果,真正实现安居、乐业、有保障。
(一)是破解农村小城镇建设土地约束的切入点。土地是小城镇建设的核心问题,在当前国家宏观调控大背景下,不可能通过大量占用耕地来建设新的小城镇,必须以确保耕地总量平衡为前提,实现良性发展。通过以宅基地换房,将农民迁移到新建小城镇居住,可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来,统一整理复耕还田。整理复垦后的土地,会大大超过小城镇建设所占用的耕地,确保耕地没有减少,实现了土地使用集约化。如,东丽区华明镇试点,现有12个村共有宅基地12071亩,总人口41063人,新建小城镇需占地8427亩(其中农民住宅区占地3476亩),宅基地复耕后不仅可以实现耕地占补平衡,还可腾出土地3644亩。
(二)是平衡和解决农村小城镇建设资金的重要手段。
小城镇建设需要大量资金,依靠政府财力、农民自身积累显然不可能。只能在土地上做文章,通过宅基地换房,让土地流动起来,使资源资本化。建设小城镇最大的制约因素是土地,最大的财富也是土地,在对农村建设用地整理的基础上,应当把土地收益返还给农民,用来建设和管理好新的小城镇,使农民享受到土地增值收益的好处。我们建设小城镇,贯穿了这样一种思考。在规划建设新的小城镇时,适当留出用于商业开发的土地,随着人口的集中和城镇规模的扩大,小城镇可供商业开发的土地会大幅增值,通过“招、拍、挂”的方式,取得的土地增值收益用于平衡解决小城镇农民住宅和公共设施建设的资金需求。如东丽区华明镇试点用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元,可出让的商业开发用地预留了4000多亩,土地出让收益预计达到40亿元以上,实现了小城镇建设的资金平衡。
(三)反映了广大农民的愿望。天津当前正处于城镇化加速发展的时期,但城乡之间的差距又十分明显。这种差距主要体现在所享受的公共服务的种类、规模和水平上。农民对实施迁村并点建设新的小城镇,尽快享受到与城里人一样的公共服务具有强烈愿望。比如,无论经济条件好坏,很多村民将孩子送到市区中小学上学,他们认为村里的学校教学水平不高,宁愿多出一些钱也让下一代接受更好的教育,支付了比在本地上学高很多的费用。有的距离城市比较远,农民看一次病仅路费就要花上50至100元。随着农民收入水平的提高和对高品质生活的追求,产生了对城市生活的向往。农村基础设施落后,也让农民觉得生活的诸多不便,迫切希望居住和生存环境能够得到改善,生活质量得到提高。
(四)符合天津发展现阶段的要求。天津是沿海开放大城市,区位优势明显。近十几年,经济快速发展,整体实力显著增强。当前,随着滨海新区纳入国家发展战略,加快开发建设,农村土地的级差效应更加明显。近郊农村的农民人均占有耕地少,就业渠道广,特别是这几年从事工业、服务业的越来越多,对土地的依附性日趋减弱,传统的村庄功能在逐步消失。宅基地换房适应了天津发展到当前这一历史时期的要求,完全符合天津的实际。