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1. 农村土地集体所有权的边界不清。
49.1%的专家认为,农村土地“集体所有”边界不清,实质上是一个模糊的概念。有专家指出,农村土地确实为村民小组所有,但基层政权对农民集体土地权利的干预过多。
2. 农村土地集体所有权需进一步界定。
专家对农村集体土地所有权存在的问题的认同度较高,按选择人数排序,位于前五位的分别是:所有权权能残缺(75%);所有权客体界定不清(56.3%);权利和义务不明确,缺乏可操作性(50.9%);集体土地所有权多级所有,主体不明晰(50%);集体土地所有权主体代表法律地位不明确(50%)。另外,有专家认为,土地名义归属并不重要,重要的是农民缺少有组织的权利主体,没有办法有效行使权利。
3. 将土地使用权永久下放给农户。
专家对农村土地集体所有制的改革提出了不同的建议。按选择人数从高到低排序,分别是:将土地使用权永久下放给农户,农户成为土地物权最终的、完整的拥有者,并可以继承、转让、抵押和交易(58.9%);对现行有关农村土地的法律、法规进行重大修改(57.1%);建立完备的土地管理档案,地方政府和乡村自治组织及其代表人都无权再以任何借口、理由对农户的土地进行单方面处置(55.4%)。另外,有专家建议,完善农村土地所有权制度,关键是提高农民维护土地权益的能力,同时在法律上,为农民提供有效的救济手段。
三、 农民土地使用权需要制度保障
1. 当前农民土地使用权性质尚不清晰。
调查显示,68.3%的专家认为农民土地使用权应该是“物权”,24%的专家认为应该是用益物权,只有不到5%的专家认为应该是债权。但现实与理论相差甚远,只有14.1%的专家认为现实中农民土地使用权是“物权”,40%的专家认为是用益物权,还有32.9%的专家认为还只是债权。
2. 农民土地使用权诸多问题与土地制度设计缺陷相关。
调查显示,赋予农民长期而有保障土地使用权的难点主要表现在四个方面,一是承包期内调整土地(85.8%);二是政府侵占农民权益(85%);三是政府违规征地(54.9%);四是发包方以各种名义收回土地(53.1%)。以上四项的认同度都超过了50%。
农民土地使用权诸多问题的出现不能不说与土地制度设计缺陷相关。52.7%的专家认为,尽管《农村土地承包法》规定承包期内发包方不得调整承包地,但又规定在某些“特殊情形”下进行有限调整,客观上造成了农民土地使用权的不稳定;47.3%专家认为,该法提供了解决土地纠纷的仲裁机制,但并没有颁布任何管理这种机制的具体规定,导致解决土地纠纷的难度很大;43.6%的专家认为,该法对土地抵押进行了严格限制是重要的缺陷;40.9%的专家认为,该法和我国有关土地登记注册原则之间存在明显冲突;36.4%由于农村土地承包给农户,其权利属于所有的家庭成员,该法对这种共同拥有的权利是否应分割给单个的成员没有规定,事实造成了妇女难以平等分享土地使用权。