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日前,有消息传出,北京西二旗公租房项目开发建设将试点年租制——
公租房用地能否采用年租制?
中国国土资源报 2010年7月6日
余星涤周楚军
日前,有消息传出,北京西二旗公租房项目开发建设已确定试点土地年租制,即70年的土地出让金不用一次性支付。据本报记者向北京市国土资源部门求证,这是通州区政府向市政府上报的一个方案,目前市政府未明确由哪个部门牵头这项工作,截至记者发稿时,也尚未批准这个方案。
目前,国家对政策性住房建设的决心很大,但在昂贵的土地成本和有限的财政投入约束下,住房保障之路走得并不十分顺利。如何解决政策性住房建设难题?公租房试行年租制是否可行?本报记者为此采访了中国人民大学土地管理系主任叶剑平教授、中国农业大学土地资源管理系主任朱道林教授,资深房地产评论员、房地产高级经济师章林晓。
记者:公租房用地试行年租制在制度上是否存在障碍?
叶剑平:一次性收取土地出让金是目前主要采用的有偿使用方式,但年租制同样也是一种土地有偿使用方式,只是用得比较少。每年交租金和一次性交完租金都是有偿使用,这在制度上没有障碍。问题主要是在租金收取上,如何确定租金,如何收取,这些要有约定。推行年租制的一个好处是可以降低整个购房成本,另一个好处是年租制虽然使当期政府的收益减少了,但未来每一期政府的收益是持续稳定的,可以降低城市政府过度依赖土地出让的冲动。
章林晓:公租房用地试行年租制,在制度层面上不存在障碍。住房和城乡建设部等六部门《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定,除面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房,建设用地实行划拨供应外,其他方式投资的公共租赁住房,建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。根据《城市房地产管理法》,土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》只是限制了居住、工业等各类土地使用权出让的最高年限,并没有就具体的土地使用权出让年限作出规定,因此,对公租房用地试行年租制,在制度层面讲是完全可行的。
朱道林:目前部分城市建设公共租赁房主要是为了解决新就业职工等“夹心层”群体住房困难问题,其本身是一种政策支持性住房,所以只能由政府出资建设,严格审查租住者的资格,使其真正起到解决夹心层住房困难的作用。既然是政府出资兴建,就没有必要采取年租制,直接以划拨方式供地就是了。因为从严格意义上来说,公租房是政府出资建设的公共品,因为只租不售,所以始终是政府的财产,只用于解决住房保障问题。所以公租房建设对土地有偿使用制度没有影响,而仅仅是住房保障制度和政策的完善。
记者:可操作性有多大?实行年租制会不会增加政府的执行成本?
叶剑平:在可操作性方面,主要涉及租金的确定和调整。这在国外也是常见的。例如德国,原来叫地上权,在战后,许多人没钱盖房,有的人有钱没有地,有的人有地没有钱,那么就设置地上权,合作建房。他们在土地使用上也实行年租制,使用年限也设定为70年或90年,因为考虑住房要一代人或两代人来居住。因此,年租制应该是一种长期、稳定、未来发展可预期的制度,租金应该是平稳的,使住的人有安居的环境。就北京这个试点而言,可以制定相应的地方配套政策,来确定租金水平和管理方式。就政府执行成本而言,这确实是一个问题,但现代的支付方式不需要增加太多的成本。即使从增加就业的角度,适度增加一些监控的人,也没什么不好。
章林晓:通过年租制租赁土地的最大难题,在于土地年租金的确定无法避开人为因素。如果在同等条件下,租赁给出价最高者,那实质上是在试行土地年租制的同时也实行了土地招拍挂,区别只在土地租金是一次性还是分年度交付。对于公租房来说,政府只要对房租(房价)实行了限价,地价则完全可以放开让房地产开发企业竞争。因为在限房租(房价)的基础上竞地价,意味着开发商之间的竞争就是企业之间内部管理水平的竞争。这有利于吸引有实力有水平的开发企业参与到公租房的开发建设上来,有利于提高公租房的开发效率和质量。此外,在限房租(房价)的基础上,采取竞地价的方式而达成的公租房土地价格,土地出让方依然是让渡了一部分土地收益的,这是国家对公租房的补贴,在实际操作中也应当予以显化。
记者:现在只是公租房用地试行年租制,那么其他用地是否也可以实行年租制呢?
叶剑平:我个人认为,其他用地也可以采用年租制。由于产业升级,有许多企业实际上已经破产或者生产亏本,应该退出而实际未退出的原因就在于他使用的土地在增值。由于土地的准公共品属性,地价上涨是由社会进步带来的,涨价应该归公。如果改成年租制,在承租期间企业的产业升级没跟上,那么下个承租期土地就不再租给你了。例如台湾的新竹工业园,为了鼓励高新企业进驻,开始可能采取低租金供地,但通过五年培育期进行观察,看其产业的发展前景和创造税收、带动就业的能力,如果达不到标准,那么土地就不再续租。所以可以通过年租制保护一些产业,鼓励一些产业或者退出一些产业,真正起到土地政策参与宏观调控的作用,这比通过其他手段“腾笼换鸟”要好操作得多。在我国从短缺经济到物质相对丰富而且产能相对过剩的情况下,对土地出让制度的完善和调整可能更加重要。以前政府推动城市建设的方法很简单,就是卖地后投资,今后会有所不同,可以从土地出让方面,促进产业结构的调整。
记者:年租制提出来是比较早的,但为什么一直没有大范围实行呢?
叶剑平:土地租金一次性收取和分几十年收取在数量上肯定是有差别的。从短期看,本届政府收益有所减少,但从长期看,对地方政府是有益的。另外,年租制的施行体系也应该建立起来,就像基准地价一样,可以制定基准租金,有了这个标准,以后财产税的收取相应都能做。未来土地供应方式可能是多元化的。除了招拍挂出让,还有年租制,甚至已有土地的产权人也可以在其使用期限范围内、在符合土地规划的情况下交易土地。在这个环节,通过收取土地增值税防止其牟取暴利就可以了。与一家供应相比,在市场供应多元化的情况下,更有利于减少市场的波动。
记者:那土地年租制和物业税有什么关系?现在经常有人把土地出让金收取和物业税联系在一起。
叶剑平:地租是所有者权益的体现,是产权的体现,而物业税严格意义上讲是财产税,税是为了公共开支强制性收取的,是公共权力的体现,这是两回事。物业税或者严格地说财产税是物业管辖范围之内政府的公共收益,说小一点,就相当于小区的物业管理费,是用于维护当地管理成本而收取的。因为按人头不好算,所以按财产来分割。财产多,就多交一点。
记者:从公租房推开去,如何破解政策性住房投入和建设难题?
章林晓:政策性住房是对政府对社会相对弱势群体的一种扶持,政府在保障性住房建设上负有义不容辞的职责。各地政府不仅要在土地的供应上实行政策倾斜,还应该通过财政拨款、发行债券、设立政府担保基金等方式,给保障性住房开发建设提供资金支持。另外,我国房地产金融政策的当务之急,是尽快建立与政策性住房建设相对应的福利性金融体系,以便进一步破解政策性住房投入和建设难题,让商业银行承担这个功能不太现实。