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天津市国土资源和房屋管理局近年来大力推进制度创新,不断探索运用科技手段严格行业监管、规范权力运行,启动并建成了“一张图”综合监管平台,构建了监管工作新机制,逐步实现了运用科技手段制约和预防腐败的目标。
跳出就廉政抓廉政的圈子,运用科技手段制约和监督权力的运行
据了解,天津市局承担着26项行政审批、109项社会服务、83项登记备案职能。局系统设权力岗位403个、廉政风险点670个。特别是滨海新区开发列入国家发展战略以后,天津进入了一个大建设、大发展的新时期,近几年全市新增建设用地供应每年都在6000公顷以上,经营性房地产开发用地交易在2000公顷以上,房地登记备案在60万件以上。
如何在这种艰巨和复杂形势下保证履行职能到位,确保公正用权不出问题,局领导班子认为必须转变管理理念,创新管理手段,跳出单纯就廉政抓廉政的圈子,把预防腐败与推进管理方式转变和管理手段创新相结合,在抓教育、制度、监督、查处的同时,运用科技手段强化对权力的制约和监督,让权力在阳光下运行、资源在市场中配置、资金在网络上监管。基于这种共识,他们作出了加快“一张图”综合监管平台建设的决策。通过三年不懈努力,目前天津“一张图”已逐步完善。
“一张图”系统将土地、矿产历史数据整合移植到统一更新底图的网络基础监管应用平台以及行政办公、业务审批、无线监控三套网络系统和地上巡查、遥感监测两个执法体系。
400台服务器、4000个终端机支撑起“一张图”,通过专线内网连接系统所属13个区县国土资源分局、36个直属单位、32个业务处室和国土资源部、住房和城乡建设部、天津市政府以及市财政、税务、金融等相关部门和单位。各单位行政办公、业务审批、无线监控三套网络系统以及地上巡查和遥感监测两个执法体系,都以网络基础监管应用平台为依托,完成了从土地征收转用审批、土地供应、出让合同签署到权属变更,从土地执法巡查信息到查处整改结果反馈,从土地初始登记到商品房预售和在建工程抵押转让等整个土地和房产管理业务的网上管理。
通过国土业务全部进网,先上图后办件,实现在同一网络基础平台支撑下信息资源共享、“批、供、用、补、查”一体化管理和连贯运行、信息实时更新和实时综合统计分析,最大限度地限制自由裁量权和权力寻租的机会,成为全局防腐的重要防线。
把裁量权交给“一张图”系统,最大限度地避免人为干扰
通过“一张图”系统,天津市局将国家各项国土资源管理法律法规和政策规定真实准确地固化到系统优化的每一个业务流程中,建立了标准化统一平台,规划、基本农田、权属界线等全部进网,真正实现了阳光行政。
“一张图”系统对每一步操作的必要条件和权力均进行了严格界定,任何办件只要一进网,就会自动通过基准线检查,把裁量权交给系统,限制随意性修改和办件的自由裁量权,最大限度地避免人为干扰,有效限制了进网办件违规行为,使政策法规刚性化。如,把土地利用总体规划图和基本农田保护图叠加到底图中,以此为刚性条件,凡是不符合土地利用总体规划或者占用基本农田的,相关操作一律不被系统认可;在底图中加入征地区片地价、补偿安置标准、工业最低限价、权属界线等控制因素,系统自动将违规数据排除在系统之外。每个审批环节必须按照法定流程进行操作,系统不允许跳过或者打乱顺序。每一个审批环节的完成都是下一个审批环节运行的必要条件,每个环节的审批意见和工作效率一目了然并被系统自动记录保存,审批进度在系统内直接反映,使程序更加严密,责任更加明确,运行更加透明,确保权力的阳光运行。
行政办公网、业务审批网、无限监控网形成的三套网络系统既提高了办事效率,降低了行政成本,又堵住了腐败缝隙。
行政办公网支持九类办公文种的编辑和几十个通道,每年可办理市、区县两级管理部门各类文件的网上报批和流转2万余件。业务审批网由160台服务器集群组合,可调控网络资源,46套网络业务应用系统支撑着土地、矿产资源的业务审批、登记、交易等,每年达到52万件业务和1100亿交易资金的流量。无线监控网由12台GNSS连续运行基准站和12台双频GPS车载移动基站构成,实现了对全市域的无缝覆盖,数据处理中心与基站光纤链接,与移动站实时数据交互。所有行政办公环节都在系统上进行操作,单轨运行,最终只保留一套文本资料在各区县土地管理部门备案。大量图件以数字信息存放在计算机中,全部组卷和审批过程都在计算机系统内运行,减少了各种纸质图件和文件重复打印而造成的浪费,提高了办事效率,节省了成本和时间。
利用“一张图”系统,当事人还可以清楚地了解所办理土地业务的合法合规性、办理流程、审批程序以及进展情况,改变以往政府部门与当事人之间的信息不对称所带来的人为设障等问题,降低了社会公共服务的交易成本和监管成本,维护了当事人的合法权益。
实现了源头监管、全覆盖监管、环节监管和精细监管目标,降低了违规用权发生机率
经过积极的探索和实践,天津市局“一张图”建设取得了初步成效,实现了源头监管、全覆盖监管、环节监管和精细监管目标,给廉洁用权系上了“保险绳”。
实现了源头监管。以“全国第二次土地调查”形成的全市区域1∶2000大比例尺土地利用现状、权属和基本农田3个数据信息成果为基础,通过影像图、地形图、土地利用总体规划、基本农田、区片价五图叠加,形成“一张图”底图,并按照“五统一”标准,形成统 一、即时更新底图的网络基础监管应用平台,任何操作都以底图为基础,违规的数据不可运行,从而达到监管前移、源头监管的目的。
实现了全覆盖监管。行政办公、业务管理、无线监控三套网络系统,支撑着从土地地类管制和征收转用,供地、交易和网上签约,权属登记和耕地的占补平衡,以及矿产管理的全过程和各个环节。内外网交互支撑的地面网格巡查系统和遥感监测系统,随时发现和监控着全市区域土地的变化情况,实现了土地“批、供、用、补、查”全过程和业务的全覆盖。
实现了环节监管。“一张图”工程下的应运系统理顺了“批、供、用、补、查”之间联动关系。通过严格界定每步操作的条件和权限,将审批权用程序固定,每个环节的审批意见和工作效率被自动记录保存,审批进度在系统内直接反映,使责任更加明确、运行更加透明,最大限度地限制了自由裁量权,改变了以往信息不对称可能引发的人为设障、权力寻租等问题,降低了廉政风险。
实现了精细监管。通过系统分析功能,可全面掌握土地利用动态,及时发现苗头性、倾向性问题,把握土地利用和土地违法的发展趋势;通过对用地条件的分析,实现节约集约用地;通过地上巡查和遥感监测构成连动的执法体系,实现“天上看、地上查、网上管”,使违法用地早发现、早制止、早处置;通过对土地供应、收购、存量及分布状况分析,确定土地投放量和区位,对市场实施调控;通过将完成验收的储备耕地信息录入系统,批地时系统自动选择图斑核减,能有效避免同一块储备耕地被重复使用,确保耕地先补后占、占补平衡。
特别需要提及的是,通过“一张图”综合监管平台,实现了管理职能、管理范围、管理岗位、权力部门和廉政风险的全覆盖,把管理部门内部掌握的大量信息变为信息公开化、透明化;把权力和责任集中在少数人手中变为权力和责任分散化、具体化;把审批人自由裁量变为网上自动辨别;把土地粗放式管理变为精细化管理;把高成本运行、低效能管理变为低成本运行、高效能管理。通过数字化、程序化、标准化操作,实现了依法办件、合法用权、阳光操作。
“一张图”投入运行以来,天津市局已在网上审批建设用地225个批次、4153公顷;网上解算土地执法巡查点位1827个,发现违法用地38宗、244.67亩,已全部查处。“一张图”在国土资源精细化管理与预防腐败方面取得明显的效果,提高了管理效率,降低了违规用权发生机率,使国土资源管理走上了阳光规范、精细高效的快车道。