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“危旧房”的改造是否作为公共利益,一直存在很大的争议。 “新拆迁条例”第二次征求意见稿删除了危旧房改造需90%被征收人同意的条款。意见稿提出,旧城区改造项目将经人大审议通过。由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的,应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。行政强制拆迁将取消,须由政府申请法院强制执行。
拆迁矛盾日益突出,暴力拆迁事件不断上演,制定新拆迁条例,规范拆迁行为,势在必行。国务院法制办就条例草案两次征求意见,在中国立法史上十分罕见。这既说明新拆迁条例在制定过程中面临的问题复杂、牵涉面广,也体现出政府尊重民意,慎重立法的姿态。特别是二次征求意见稿提出,行政强制拆迁将取消,由政府申请法院强制执行。旧城区改造项目经人大审议通过。这是新规的亮点。事实上,暴力拆迁不仅是开发商的惯用伎俩,地方政府主导拆迁也值得商榷。唐福珍事件、宜黄事件就是政府主导拆迁引发的典型案例。黑龙江东宁县长要“钉子户”不要以卵击石更像是暴力拆迁的宣言。新规定改行政强拆为法院强制执行,有利于规范政府拆迁行为,与宪法与物权法精神一致,值得肯定。
二次征求意见稿提出,危旧房改造纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。这实际上赋予了政府对危旧房改造的主导权、决定权。但是,危旧房改造如何进行,是一个颇有技术含量的话题。如果把改造民众不能居住的危房算作公共利益,没有多少人去质疑,但是把“旧房”改造纳入公共利益的范畴难以服众。如果地方政府以改造“旧房”的名义打造形象工程,侵害普通民众的利益,显然难与公共利益划等号。比如,东宁县以三年内消灭县城平房为借口,强拆公民房屋,威胁“钉子户”不要以卵击石就是政府“假公济私”的典型。如果说新条例出台之前,县长叫嚣“钉子户”不要以卵击石是权力最后的疯狂的话,新条例拟规定政府为“危旧房改造”的主体,删除危旧房改造需90%被征收人同意的条款,实际上剥夺了被拆迁人对危旧房认定的申辩权与不拆迁的权利。如果政府以“危旧房改造”为名,大拆大建,行商业开发之实,“合法”暴力拆迁,怎么办?新条例显然不能忽视这种情况。
众所周知,司法是“终极救济”,是公民维权的最后防线。同样,政府申请法院强制执行拆迁须谨慎行事,不能凌驾于法律之上,把法院当成政府部门,把申请法院强制执行变相替换成“暴力拆迁”。因此,法院强拆代替政府强拆是一种进步。但是,从物权的角度讲,公民取得住房产权不仅包括住房实物,也包括70年土地使用权,公民物权具有排他性,并不具有公共性。讨价还价是法律赋予公民的权利。
换个角度讲,法院虽然具有独立审判权,但在现实体制语境下,法院的人财物配备有求于地方政府。对于不利于政府的判决,法院强制执行政府未必给力。但是法院应政府申请执行强制拆迁,根本不在话下。
因此,新拆迁条例二次征求民意,体现了进步性,但是对公民物权的保护仍显不足。剥夺民众对危旧房改造的话语权,更像是对强拆的妥协与退步。“正义以看得见的方式实现”,新拆迁条例整个立法过程透明公开,充分吸纳民意很重要。同时,中央要冻结地方政府强拆行为,避免某些地方瞅着新条例未出台的空当,导演最后的暴力拆迁疯狂。