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近半个月来,十二五期间新建保障性住房3600万套的消息已经充分渗透进入市场。建设保障房“亏本”和“缺钱”的最初忧虑已经基本消除。各地房企目前的商业反应已经显示了保障房市场的吸引力。对于政府财政能否负担建设投资的担忧已经被市场化的投融资思维基本取代。
笔者认为,目前的情况显示,政府通过政策设计和参与,以市场化的形式,补充纯粹私人交易的市场方式,提供居住功能型服务,已经正式进入实质性轨道;同时,温家宝总理明确了以廉租房和公租房形式为主,意味着保障形式的界定趋向科学化,保障性住房政策的外部成本将大大降低。更为重要的是,这标志着中央政府正式将中低收入居民住房保障这个当代重大社会问题,区别于住房财产投资这个经济范畴的问题,进行最高级别的政策规划并付诸实施。
公租与廉租的保障形式
将极大消除寻租空间
一直以来,保障性住房,特别是经济适用房作为“政策性房产”,颇受争议。前些日子,深圳保障房“罚单”事件就是由于申请人骗购而引发。究其原因,主要是政策性保障房因政府的显性或隐性补贴,相比商品房市场的可比价格更低。一旦赋予其私人财产权利,又是通过行政手段进行分配,套利空间必然滋生腐败和寻租问题,引发公众不满。
2月末,温家宝总理同网友在线交流时强调,新建保障性住房以廉租房和公租房为主要形式,事实上就是明确了政府是以政府投资的方式解决与住房相关的基本生存和社会问题,而不是伴随类似经济适用房销售的“政策性房产”的分配。不再赋予保障房的私人财产性质,直接消除了保障房的私人投资职能,使之仅仅承载居住功能,就是一个重大的进步。这就消除了政策性保障房在具备更多的职能情形时当事人倾向于“不说实话”的动机,大大减小享受政府转移支付的保障房实际获益对象偏离政府补贴目标的可能性,在更大程度上消除了寻租空间。实践中,应通过法律、法规明确承租权不可转让,不允许建立保障房使用权的私人交易市场。同时,做好保障房承租家庭收入的动态监测工作,力争实时了解这些家庭的承租资格是否有效。
地方政府做好保障房建设
仍需依靠行政约束
保障用公租房、廉租房的租金低于市场水平是通过两个渠道得以实现的。土地租金的降低和建设成本的节约。相对于商品房开发商、最终的购买者,在土地出让竞价环节付出了相对的高租金,建设保障房的土地可通过划拨等不经过市场竞价的方式取得,甚至可以得到中央、地方财政和土地出让金收入、地方公积金增值收益的补贴。地方政府划拨土地用于建设保障性住房意味着放弃了土地出让金收入。所以,我们应当将土地出让金的市场影子价格与保障房租金中用于回收土地租金部分的二者之差视为政府的隐性补贴和显性补贴之和,视作政府的投入。尤其对于地方政府而言,这无疑是地方政府利益向受保障者的转移。
建设环节,政府可以凭借大买方的地位同开发商进行议价,从而实现降低建设成本的功能。通过这种方式,减轻合格承租者的经济负担。在整个过程中,政府活动涉及的交易成本不可避免。所以,无论是划拨保障房专项用地,还是组织保障房的建设,乃至房屋建成之后的分配工作,都离不开地方政府的努力,需要这样或那样的成本投入。从经济角度考量,地方政府建设保障房,肯定会有隐性和显性的成本无法回收,靠“土地财政”滋养的地方政府恰恰不具备这样的动机。尤其是在建设用地矛盾突出的地区,地方政府存在擅自将保障性住房用地性质改变为商业开发用途从中渔利的动力。针对地方政府缺乏必要动机的问题,中央政府的指导精神缺乏可执行性,要通过经济手段建立激励机制也不现实,最终只能依靠命令和处罚等行政手段来解决。保障房建设必须成为对地方政府的硬约束。