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政府与纳税人的关系
近年来,越来越多的有识之士认识到,应当推动政府从“管理”向“治理”转变,而其核心就是奉行法治精神、厉行法治原则,让公民成为参与国家治理的主体。在税收立法方面,这一转变尤显重要。
对此,《决定》专门提出:“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”因此,在未来的税收立法中,要坚持“开门立法”,从信息输入和信息输出两个渠道完善民意吸纳机制,引导民众理性而富有效率地表达自己的意志。
需要专门指出的是,税收立法应当特别注意吸收专家学者的意见,充分发挥智库的作用。在现代社会中,信息不充分已经成为立法工作的最大约束条件,而专家在立法信息方面具有专业知识和技术上的优势,以及国外和国际有关信息上的优势。当然,学者也需要在参与立法的过程中保持中立、理性,成为沟通政府与社会、理论与实践、理想与现实的“桥梁”。
中央与地方的关系
房产税的税源几乎没有流动性,并且缴纳的税款与地方公共服务具有最直接的联系,因而是典型的地方税种。如果我国考虑将房产税作为地方政府主体税种的话,面对各地的经济发展水平、财政收入情况、房价高低等方面的较大差异,“一刀切”的税制恐怕会加剧区域财力的不均衡。因此,在房产税立法过程中,可以考虑更好地发挥地方的积极性。
从我国目前的实际情况看,暂不完全下放税收立法权也是较为稳妥的。不过,省级政府可以根据税收行政法规来制定实施细则,对于营业税等税种还享有在法定范围内自行确定税率的权力。对于房产税而言,同样建议全国人大在立法中对税率等项目设置法定范围,允许地方根据实际情况具体调整。在房产税作为地方主体税种的情况下,低税率会使得地方财政收入缩水,且房产税税源本身流动性不大,因而不太可能导致严重的恶性税收竞争。反过来说,这就要求全国人大立法将关注点放在幅度税率的上限,保持各地的税负水平总体合理。
需要特别讨论的是,地方对于房产税的调整权应当由地方人大还是地方政府行使。根据《立法法》第64条第1款、第73条第2款规定,地方性法规和地方政府规章的范围都包括执行性立法,因而无论授权给谁,都不存在合法性上的问题。不过,从正当性角度考虑,地方人大作为地方国家权力机关,更适合决定重大地方性事务。特别是对于涉及地区纳税人切身福祉的税收事项来说,更应当由地方人大及其常委会根据法律的授权来决定。
党的十八届三中全会提出了“现代财政制度”和“科学的财税体制”的概念,并且多次强调制度在财税领域的重要性。而制度的关键就是法治,制度建设的核心在于法治建设。我国深化财税体制改革的过程,也必然是经由财税法制走向财税法治的过程。具体到房产税改革来说,法治化既是其制度目标,也是其优选路径。其实,从行政主导路径走向立法主导路径,本身也是一次改革,而且是制度和观念上的双重深刻变革。