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在市场经济高度发达的现在,几乎所有国家都在对住房市场进行或多或少的干预。政府为什么要对住房市场进行干预?这是因为,单纯依靠市场机制来调节住房的发展是远远不够的。
社会并不全是由买得起商品住宅的富裕家庭组成的,还有许多中低收入家庭买不起商品住宅,这一问题通过所谓的“市场游戏规则”是不可能解决的。也就是说,在解决中低收入家庭住房的问题上,市场机制是失灵的。而政府就有责任通过直接或间接的参与,来帮助这些家庭获得与社会发展水平相当的住房条件。
无论是发达国家还是一些发展中国家,在解决城市低收入家庭住房问题上都采取了政府扶持政策。
美国联邦政府于1937年建立了首个住房法案,以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。1949年美国国会通过《全国可承受住房法》并制定了一系列的住房政策,从而加速了住房建设步伐。20世纪60年代,为减轻政府的建房负担,并保证住房市场的良性发展,联邦政府进一步扩展了住房政策,开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。联邦政府最初执行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策,后逐渐向补贴私营开发商建房的住房建设补贴政策过渡,补贴的对象是住房供应方。在整个20世纪内,美国联邦政府通过一系列面向低收入阶层的住房政策,促进了全社会各收入阶层住房水平总体的提高,基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标。
二次世界大战后,由于战争破坏,英国住房严重短缺。英国政府采取了以集中建设出租公房为重点,大力促进住宅建设,增加住房供应的政策。主要方式是,环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排,综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况,按年度向地方政府拨款,由地方政府负责进行公房建设。英国政府还实施了住房津贴计划,帮助低收入者支付房租。
韩国对不同收入阶层采取不同方式解决其住房问题。对最低收入阶层,政府负责以非常合理的租金提供公共住房;对一般低收入阶层,政府提供各种补贴,以促进建造小套型的公寓住房;中、高收入家庭主要靠自己的力量解决住房问题。韩国政府1988年到1992年共建造200万套住房,其中有90万套由政府投资建造,主要提供给低收入家庭。
这些国家的实践经验都表明,政府对住房市场进行适当的干预,对于促进全民安居起到了极其重要的作用。
合理实施政府住房干预
政府的干预侧重于修正市场的不充分以及市场自发调节的不公正后果。政府对住房市场的干预不能干扰市场配置资源的基础性作用。政府与私人在住房建设中应有所分工,政府主要承担公共住房建设,中高档商品房的建设则交给私人开发企业。政府根据不同的实际情况可采取合作建房、抵押贷款、国际机构支持、住房公积金等多种方式来促进住房建设。
政府还应调控私有住房和公有住房的比例。根据西方发达国家住房发展的经验,住房私有率过高并不利于经济的发展。政府同时也应注意出售和出租房屋的比例。
住房干预还要从实际出发,根据住房发展的不同阶段和经济发展的不同情况来确定住房政策;针对不同的阶层及其数量,应分不同档次建设住房;在不同阶段,住房建设重点可在出租和出售房屋之间进行合理转移;针对不同收入水平的居民阶层制定不同的住房政策。
住房干预政策应有相对的连续性,或者反映住房潜在问题的长期性。朝令夕改的住房政策会使人们无所适从,打击住房消费和生产的积极性。只有长期方案的连续执行,才有助于解决复杂的住房问题。
政府干预住宅市场的主要方式
政府干预住宅市场主要有四种方式,即在住宅的生产过程、分配过程、流通过程与消费过程等各个环节实施有效的住宅市场干预。
一是政府在住宅生产过程中的干预。包括政府直接投资兴建住房和政府通过土地和资金等方式间接干预住房建设。政府直接投资兴建住房,即政府通过行政机构实行中低收入居民住宅的计划、建设、分配乃至管理。我国香港即采用了此种模式。瑞典等国政府则通过土地和资金等方式间接干预住房建设。瑞典以短期低息贷款的形式对住宅建设给予财政补助。国家和城镇政府共同承担制定和贯彻住房政策的责任。
二是政府在住宅分配过程中的干预。荷兰等国实行政府的住房补贴政策。自1975年起,荷兰开始实行“住宅实体补贴”,补贴根据“浮动物价”计算。后来住宅补贴逐渐成了财政预算的沉重负担,到20世纪90年代,已占国家在住房全部开支的60%,因而对于新建的公共住宅开始实行“人头补贴”,即按人头给予资助。这项补贴主要是帮助低收入的家庭。
三是政府在住宅流通过程中的干预。政府对流通过程的干预主要是通过行政手段控制住房的出售价格或出租价格,从而影响市场供求的方向,并使得市场结构逐渐改变。英国政府就曾对私房出租进行限价。
四是政府在住宅消费过程中的干预。这种模式以美国为代表。美国居民购房资金的80%以上来自于金融机构的贷款,而与广大居民直接打交道的金融机构都是私人性质的,贷款利率也由市场决定。政府在保证市场机制在资源配置的层次上能正常发挥作用的前提下,一方面为居民住宅贷款提供保险或担保,为其偿还贷款本息的支出提供免税待遇及其它优惠,另一方面则发起甚至直接出资建立若干规模巨大的全国性抵押贷款金融机构,为抵押贷款提供二级市场和政府的最后支持。
多渠道解决中低收入居民住房问题
从住宅市场运行的各环节看,政府对分配这一环节进行干预的最多。
借鉴世界各国的先进经验,结合我国的实际情况,我国也积极通过多种方式多渠道解决中低收入居民的住房问题。我国的经济适用房、廉租住房、住房公积金等政策的实施,对解决中低收入居民的住房问题起到了积极的作用。针对目前城镇中低收入居民家庭住房条件仍较为困难的情况,国家将通过制定行之有效的政策,进一步使不同收入阶层通过享受不同的住房政策,改善住房条件。
从全国来看,我国已基本告别了住房极度短缺的时代,但调查显示城市居民住房苦乐不均的问题仍相当普遍。为加快解决中低收入家庭的住房问题,国家将采取以下政策措施:
继续完善住房供应政策和分配政策。包括经济适用房建设标准,销售对象的控制政策;廉租住房资金来源、运作模式和运行机制;集资建房鼓励政策;货币补贴资金来源和补贴发放的规范化等。
进一步研究鼓励政策,鼓励中低收入家庭购房。包括进一步降低住房交易环节税费政策,进一步利用税收杠杆,鼓励中低收入家庭购买和换购住房,改善居住条件等。
继续出台住房信贷鼓励政策,提高居民购房支付能力。包括完善个人住房贷款管理办法,规范个人贷款审查的程序和标准,逐步建立、完善个人征信系统;完善住房保险政策,降低保险率,明确保险赔付责任,减轻借款人负担;完善住房公积金管理体制和监督机制,发展住房公积金贷款与商业性贷款相结合的组合贷款业务。
发挥社会力量,多渠道解决中低收入家庭的住房问题。包括鼓励企事业单位利用自用土地,在符合城市总体规划的前提下集资合作建房;鼓励中低收入家庭成立住宅合作社解决住房问题等。