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从“打土豪,分田地”口号走过来的一代中国人对土地有着极为特殊的感情,中国的十亿农民更是对养育他们的土地有着深厚的眷恋之情。中国的土地制度在经历了公、私有转换的风风雨雨后,目前,大致可以用“公有私营”来描述,即实行在国有基础上的使用权出让模式。
土地就其本质而言仅是一种资源,而且是一种不可再生的稀缺资源。既然是一种资源,最重要的自然就是要利用好、开发好,最大限度地发挥其效率。第一次土地革命是改私有制为公有制,很好地解决了土地的公平问题,但随着大生产高潮过后,土地的使用效率低下问题逐渐显露出来,农民“出工不出力”,大片良田不出粮。所以,才有了后来的第二次土地制度改革,即实行农村土地承包,其实质是无偿分配土地使用权,也就是土地使用权私有化。农村土地使用权私有化了,城市建设用地也必须进行相应的改革,因而出现了土地使用权划拨的方式,直至现在的商品房建设中普遍采用的土地出让方式。不难看出,有偿出让方式与以前的无偿使用和无偿划拨相比,不仅提高了土地的使用效率,而且从无偿走向了有偿,应该说在国有资产保值、增值方面大大地迈进了。
当然,有偿不等于不存在资产流失,流失与否关键要看交易过程和方式。几十年的计划经济实践清楚地告诉我们,不公开、不公平、不公正就会产生寻租和腐败。不管寻租和腐败发生在什么人身上,其结果都是国有资产流失。社会主义选择了市场经济就是看中了其公开、公平的特性。在市场公开、公正条件下进行的交易,就应该将更多的注意力放在交易过程的公开性和交易方式的公正性上。拍卖是一种好的交易方式,但一定要公开,严格交易程序,否则就不是真正意义上的拍卖。有人担心竞拍者联合起来占国有资产的便宜,造成国有资产流失,那只能说明我们的拍卖公开程度不够,竞拍者太少,竞争不够充分。一句话,看我们运用市场操作手段的能力,能否将竞拍者与政府的博弈转换为竞拍者之间的博弈。
更重要的是,转让价格的高低不能作为判断国有资产是否流失的依据。有人看到东部发达地区的高地价,就说西部地区的低价出让吃亏了,国有资产流失了。究其原因,还是对土地的特殊感情在作怪。其实,价格的高低是市场决定的,而且是有时间概念的数字,只要是在公开、公平市场上形成的价格,就是相对合理的价格,就不应该说是国有资产流失。
那么,政府如何“经营”土地才算合理?才不算是国有资产流失呢?笔者认为,首先要认清市场的属性。土地出让市场是垄断的一级市场,出让方只有国家,但随着市场的发展,必然产生土地的二级转让市场。虽然现在我们讲的土地市场一般就是指一级市场,但从长远来看,一级市场会萎缩,二级市场会壮大,也就是说一级市场最终会无地可卖,一级市场的土地会逐步进入二级市场。政府在一级市场是参与者,是“运动员”;在二级市场是管理者,是“裁判员”,所以政府不得不既做“运动员”,又当“裁判员”。二是要处理好两个关系,即价格与数量的关系、财政收入和社会效益的关系。垄断市场的特点就是垄断者可以控制数量,以达到控制价格,获取垄断利润的目的。显然,垄断对经济是有害的,政府“经营”土地的目的是最大限度地提高资源的利用率,而不是获取超额利润,不应该将高价出让作为“经营”目标。高价出让无疑会增加政府的财政收入,但我们不能忘了财政收入是用来干什么的,离开了财政公共目的增收是没有意义的。如果我们的高价“经营”造成一个地方的地价暴涨、房价飙升、居民怨声载道,那就得不偿失了。
之所以现在有人反对政府“经营”土地、“经营”城市,主要就是由于一些地方没有处理好公平和效率的关系,有时也会为了社会公益事业,而忘了社会弱势群体的利益。如果政府在“经营”过程中始终能够注意这些,在公平与效率之间正确抉择,那么,政府不仅可以“经营”,而且也能够“经营”好。