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在世界摩天大楼协会发布的世界摩天大楼排名榜上,中国的建筑占据了前10席中的6席,似乎风光无限。然而,中国造楼运动的中心上海,却因为高楼的重负不堪“压迫”,决定停建摩天大楼。10月底,上海市十届人大七次会议正式审议了《上海市城市规划条例修正案(草案)》,意味着上海控制中心城区房地产开发的“双增双减”:增加公共绿地、公共活动空间,降低建设容量、控制高层建设的政策措施,将以法律的形式固定下来。
新规定对全市的楼高、建筑密度、容积率上限都进行了大幅度的调低:内环以内高层住宅的容积率上限从4下降到2.5,商业、办公建筑从8.0(中心地段)和7.5(一般地段)降低到4。内外环之间高层住宅的容积率上限从3.5下降到2,商业、办公建筑从7.0(中心地段)和6.5(一般地段)降低到3.5。外环以外的居民住宅和商用楼容积率也有相当的下降。
更重要的是,新规划的基本精神是严控容积率,对容积率超标力行拆除。在规划会议之后,已经有不少地产商的造楼计划被做了调整。
摩天楼重负难当
加强规划为当务之急
早在2001年底,上海已建成高层建筑的总建筑面积就在全国居首,在世界上也是排名第一。据不完全统计,目前上海高层建筑有4000多幢,其中100米以上超高层建筑就有1000多幢,还有2000多幢高楼已通过审批或正在兴建之中;此外,旧城区的拆迁改建中还将出现更多的高层建筑。上海水务局的官员表示,经济迅速增长和人口大量迁入,钢筋水泥的的摩天大楼拼命盖,加上过度开采地下水和进行地下工程,上海每年正在以1.5厘米的速度下沉。业界流传的几个数据是:上海目前下沉最严重的是浦东区,其中摩天大楼林立的陆家嘴金融区去年地面平均下沉3厘米;中国第一高楼、420米的金茂大厦附近更下沉达6.3厘米。而就在金茂大厦旁边,计划中的世界第一高楼、492米的环球金融中心已经复工。
中国地质调查局环境处张处长表示,长江三角洲的地质条件是比较差的,地面高层建筑等工程性因素确实会对地面沉降产生比较大的影响,“我想地方政府和城市建设规划者应该在规划审批的时候就考虑到这一问题”。上海市地质调查研究院的研究也表明,仅就上海而言,地面沉降的原因有30%要归因于高层建筑和重大工程项目本身的影响。
数量庞大的高层建筑给城市带来了一系列问题。目前,上海市中心区的开发强度已经超标,众多高层建筑暗含着城市管理、城市运行、城市安全等诸多问题,景观破坏、热岛效应已经开始显现。这使上海市政府下决心规范中心区域建筑,严格控制市中心区的高度和容积率,通过引导逐步限制建设高层、特别是超高层建筑,推动其合理布局。
由于中心区土地的稀缺性,导致发展商为获取高额利润开始拼抢市中心土地,继而使不同功能的用地遭到了破坏,原本应该用来建造商务中心的地块被拿来建造了高档住宅——而这种抢夺直接造成了市中心区地价的过快上涨。同时,先前由于市中心区开发上行政分割的原因,造成了各区随意开发自己的商务中心和住宅小区,使上海的商务区缺乏了统一的规划。外商面对分散于各区的商务区感到茫然,商务成本的上升也降低了上海市中心区对外商的吸引力。
上海财经大学房地产研究中心主任印堃华接受记者采访时表示,上世纪90年代,市政府规划权、土地批租权下放,有些区县规划不够合理,向高空发展和超强度开发,使得房地产开发过多过密,绿化率不够,导致容积率过大。如果照目前的情况发展下去,将出现市中心区既不适合商务办公、也不适合居民居住的两难境地。印堃华建议,不应该再加快旧区改造的步伐,适当控制节奏和加强规划是当务之急。
积极补救为时未晚
限高只是临时之举
在10月22日举行的上海市城市规划会议上,市政府重点提出:上海市规划将要重新部署和安排。市长韩正在报告中指出,要进一步调整和优化上海人口、产业、城镇布局,促进城市空间资源合理配置。本月初,上海市政府提请市人大审议《上海市城市规划条例修正案草案》,明确提出上海中心城建设“应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合;增加公共绿地、公共活动空间,降低建筑容量,控制高层建筑,改善城市交通,完善基础设施,增强城市综合功能”。
其实在今年上半年,上海市政府即曾明确规定环线内住宅容积率不得超过2.5,这意味着超高层公寓将不会再出现,没有绿化环境的高层公寓将被抛弃;同时郊区也规定控制容积率,也是以此为鉴。
“居住密度控制直接影响到人们居住的整体水平,当住宅品质成为第一位的时候,单纯以增加容积率取胜的开发模式,已经不适应市场的需求。”建设部住宅产业化促进中心处长孙克放认为,容积率控制过高会形成“超强度”开发的后果,不仅影响城市的风貌,而且使住宅品质提升滞后。
上海在城区改造时,提出“规划超前,环境优先,设计合理,配套齐全”的开发原则,较好地控制了住宅小区的规模、密度、高度和建筑空间形态,这种做法深受建设部的肯定。
申城许多楼盘的开发商已经主动把容积率降低到规划许可的指标以下,从而换取良好的环境,形成新的卖点,销售利润不降反升。“中远两湾城”就是一个突出的旧改成功范例——开发商在合理控制容积率的同时,采用高塔与高板相呼应、大绿地与大围合空间相呼应、河景与岸边绿化带相呼应的手法,使楼盘销售全线飘红。在日前揭晓的“第三届上海优秀住宅评选”结果中也可以看出,近期上海开发的楼盘容积率普遍降低,小高层控制在2.2~2.4,经济和环境效益双双显现。
由于这项规定的实施,那些于2002年9月1日以后拿到中心区域地块的发展商必须降低建筑的容积率和高度,以达到政府所要求的标准。一些拿到中心城区地块的发展商表示,由于政策的变化,他们的设计方案要重新修改,以适应政府的要求——这将导致很多中心市区的项目进展有所延迟。市中心区的容积率调整之后,旧改成本也随之提高,高地价加上低容积率,使上海城区房地产开发的操作难度增加,也将刺激中心市区的房价上涨。由此可见,控制容积率这一政府城建规划的“利器”,无意中也加剧了房地产企业间的竞争,从而加剧了他们之间的分化。
因此,一些专家学者也建言政府有关部门:控制高层建筑和容积率最好不要“一刀切”,避免通过单纯提高建设容量来平衡开发成本的问题:比如可采用提供异地开发权的形式补贴开发成本,将旧区改造微利或无利项目与规划绿地周边、轨道交通站点附近级差地租明显、预期收益较丰的地块连动开发,实现总量平衡,调控开发成本。