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我们赖以生存的土地最近又“惹”着谁了?连日来,土地作为无辜的“受害者”,被说成是引起房价暴涨的“罪魁祸首”,而众多的“土地老爷”们据说也是因为土地的原因而纷纷落马。土地有错吗?曾几何时,全国上下开发热潮一浪高过一浪,圈地搞开发区上行下效,省里有省级开发区,市有市级开发区,就连—些穷乡僻壤也揍起了热闹搞乡级开发区,似乎有了几块开发区,经济就能在—夜之间搞活,而实际上这都是各级政府为自己树碑立传的“花架子工程”、“政绩工程”,经济开发区变相成了房产开发区。因此,土地本身并没有错,错在使用地的人,错在土地管理制度不规范、不健全上。
非法“圈地”导致房价虚火
目前,全国房地产价格仍在继续上扬。自今年四月央行出台房贷新政后,有人预测全国房地产价格也将可能出现一定程度的下滑。可从实际情况看,房价并没有如大多数人预料的那样快速下降。反而市场上有些大开发商开始兼并或收购一些急于变现的房地产项目,使价格保持在平稳的水平上或略有上升。
房价为何总是降不下来?原因固然很复杂,但非法“圈地”直接引起了房价虚高。开发商通过储备的大量土地,轮番炒卖,使地价飚升。资料表明,上海近半的土地都是在炒作过程中完成的。许多开发商都拿不到“第一手”土地,往往是买“几手”的土地,买完以后相互间再转手,有的甚至是子公司和母公司之间的交易,如此炒来炒去,地价就上去了,房价也就水涨船高了。
土地闲置浪费严重
土地批租过量造成严重浪费。从某种意义上讲,谁能获得土地,谁就等于获得了财富。于是土地不仅成了各路开发商竞相争夺的目标,也成了政府吸引外资的诱饵。当年广西北海掀起一时的“以地招商、以地换路、以地兴城”的开发热潮,在很短的时间内把—座默默无闻的海边小镇发展成为初具规模的现代化海滨城市。
但是,土地过量批租和过度炒作,也给北海市后来的发展留下了沉重的包袱。据统计数字,北海市目前尚有闲置土地约2172.7公顷,涉及单位642家,闲置土地占市区国有土地总面积达1/4。
另据国土资源部统计的数据,1999年,全国招标拍卖的土地面积1000万平方米,收到的土地价款高达114亿,平均单价每平米1057元;然而从1992年到1999年,全国出让土地面积30万公顷,土地收入却仅有1000亿,平均每平米收入只有130多元,前者是后者的8倍还多。
“圈地”就等于“圈钱”
那么土地问题究竟出在哪里?我国现在土地使用主要有两块:城市用地(国家所有)和农业用地(集体所有),在农业用地上,由于地方政府通过土地套现就可以获得政绩,一些地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”等所有用地权利,使之成为—个个“圈地”特区。在城市用地上,由于银行信贷的杠杆作用,只要有渠道圈地,开发商只需投入少量的启动资金,即可运作地产项目,甚至在土地出让后,一些地产商将居住用地违规改造成商业用地,这是房地产行业产生问题的根源,也是权力寻租的最大出口。
在1998年后刮起了新一轮的“开发区热”。不少地方政府为吸引外资,甚至争相压低地价。如果说上一轮圈地运动所建立的开发区特点是炒卖土地严重,但还是想引进一些企业,那么新一轮开发区热则是量变引起质变,不少开发商是以办教育、发展高新技术产业为名划拨圈地,然后改变土地用途搞房地产开发,导致土地变相非法入市。
而在大量圈地以后,一些开发区再次陷入荒芜。来自国土资源部的数据表明,在全国省级以上900多家开发区中,国家批准规划近3000万亩,但直到2003年初,已开发面积却仅占规划总面积的13.51%。
“刹圈”未改变根本问题
日前,国土资源部牵头对全国土地市场进行了治理整顿。通过整顿,基本刹住了乱设开发区“圈地”之风。据初步统计,全国己撤并整合的各类开发区有2046个,违法乱批滥占耕地势头被初步遏制,各地清理废止了一批与土地管理法律法规不符的政策和规定,多数地方收回了违规下放的土地审批权,并有效规范了国有土地使用权出让行为,有力地推进了经营性用地招标拍卖挂牌出让制度的落实。
尽管土地市场秩序治理整顿取得了一定成效,但在政策和体制上还存在不利于保护耕地和严肃执法的深层次问题。
“圈地”为何屡禁难止
改革开放以来,全国曾经有过三次大规模的“圈地运动”,分别发生在上世纪80年代、1992年前后和2003年上半年。上一次圈地是由经济过热引发,结果是大量国有土地变成了烂尾楼。发生今年的新圈地运动在风声未起的时候,已经造成了严重的后果,全国各地以开发区名义占用的耕地数量惊人,而数千个开发区中竟然有许多是未得到批准的“黑户”!
圈地运动的危害巨大,为什么会屡禁不止呢?其中的症结在用地管理制度存在缺陷或得不到有效落实。违法占用土地的“机会成本”很低,而“收益”却很高,是没有风险的无本买卖。浙江某市的一家“黑户”开发区仅仅转让了占用土地的一小半,转手之间就有几个亿的进帐,而当上级查办此事的时候,却没有任何政府官员为此承担责任。
为何官员们敢摸“高压线”而不会受伤,是因为“高压线”没有通电。也就是说,那些法规、制度、政策都是摆在眼面前的,但是缺乏刚性,没有明确的惩罚措施,违法占用土地的行为往往没有受到法律的严厉制裁。虽然土地交易中经常伴随着腐败现象,但由于圈地运动经常打着集体利益的招牌,披着的又是政府行为的外衣,所以,当圈地运动被制止的时候,为此承担责任的是“领导集体”而不是领导,受到惩罚的是失地的农民而不是官员。
“刹圈”先刹腐败风
要想让圈地运动平息下来,唯一的办法就是给“高压线”通电,任何敢于摸“高压线”的人,无论是哪一级官员,都应该依法处理,涉及到贪污、受贿、渎职等问题的,都应该送上法庭,而不是仅仅用“家法”处置。在圈地行为非常典型的地区,应该抓办一些典型人物,让那些蚕食国家土地的人身败名裂。惟其如此,把土地“留与子孙耕”的美好愿望才可能实现,前期土地市场秩序治理整顿中共清查各类开发区5658个,已撤并整合2046个;查处土地违法案件16.8万件,有738人被依法给予党纪政纪处分,134人被依法追究刑事责任。
用地管理应透明化
批地用地暗箱操作是管理不善的另一种表现。据统计,2000年中国出让的30万公顷土地中,以招标、拍卖方式出让的只占总出让量的5%。土地使用权出让过程中的国有资产流失成为土地管理的老问题,对此,专家认为,现在土地在一级市场是被政府垄断的,其实不管一级市场还是二级市场,都应该通过市场方式来获得和使用土地,这也是土地透明化后解决土地寻租的根本办法。
用地管理应市场化此外也可以借鉴一下国外的制度。目前美国政府拥有30%的土地,但市场化程度很高,所以在一定程度上控制了土地流通中的腐败问题。但我们国内只有一个通道,政府完全充当了土地买卖和使用者的职能。
就目前全国的情况看,以行政命令式、或划拨或协议出让土地在大部分城市达到70%。但计划性安排和划拨明显带有行政色彩,这也成为一些民营开发商出事后寻租的借口。
因此只有使用地管理按市场规律运作,才能从根本上杜绝人为的炒地行为,促进土地市场健康有序地发展。