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5月14日、15日,国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长座谈会上指出,国务院办公厅已下发紧急通知,明确提出在治理整顿土地市场的半年时间内,严格建设用地审批管理的“三个暂停”措施,即全国暂停农用地转用审批,暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改,暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。
孙文盛还透露,按照《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》和中组部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》要求,省级以下国土资源部门将从现在的政府组成部门转变为政府工作机构,领导干部则由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。省级以上的管理体制维持现状。
孙文盛提出,正在积极推进的国土资源管理体制改革,将重点强化省级政府保护土地资源的责任。各地最迟要在今年8月底前完成实施方案草案的研究制订工作,改革工作力争今年底前基本完成。
6月8日,根据国务院此前下发的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,国土资源部、国家发展和改革委员会联合下发《关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见》的通知,要求省级国土资源部门暂停办理应报省级人民政府批准的农用地转用;授权审批农用地转用的市、州人民政府国土资源部门暂停办理应报市、州人民政府批准的农用地转用。
以后,在省级范围内,由国务院、国务院有关部门及国家计划单列企业集团(公司)和省(自治区、直辖市)及计划单列市人民政府、新疆生产建设兵团批准的能源、交通、水利、城市重大公共设施、卫生、教育、国防军事工程和国防军工建设项目,及其配套的拆迁安置中,因建设期限、施工季节的需要,确需在近期施工用地的建设项目,并考虑国家下达的2004年农用地转用计划指标(扣除已批准用地占用指标)确定的新增建设用地总量,填报“深入开展土地市场治理整顿期间重点急需建设项目确认申请表”,并附有关立项批准文件,报国家发改委和国土资源部。
“实施意见”对可以报国务院审批用地的重点急需建设项目划定了范围,共有七大类,即能源:包括石油、天然气、煤炭、采煤沉陷治理、大中型水电、火电、核电、电网、新能源等项目;交通:包括公路、铁路、港口、航道和机场等项目;水利和农业:包括所有水利和农业项目;城市重大公共设施:包括供水、交通、污水及垃圾处理、集中供热、燃气、消防、体育设施等项目;卫生:包括传染病医院(病区)、紧急救援中心、疾病预防中心等项目;教育项目:义务教育阶段中小学校、普通高中学校等项目;国防军事工程和国防军工项目:包括所有国防军事工程和国防军工项目。
“实施意见”强调,重点急需建设项目须在如下六个条件中具备其中之一条,即国务院已批准可行性研究报告急需建设的项目;已列入国务院批准规划中的急需建设的项目;利用国外政府贷款和国际金融组织贷款并已签约急需建设的项目;列入已下达的国债投资计划并急需在年底前开工建设的国债项目;涉及防洪、防灾等公共安全急需建设的项目和奥运会设施、世博会设施等重大项目及其配套项目。
6月14日,国务院办公厅就控制城镇房屋拆迁规模、严格拆迁管理下发通知,通知中要求各地,严格依照城市总体规划和建设规划,制止和纠正城镇建设和房屋拆迁中存在的急功近利、盲目攀比的大拆大建行为。
土地权力上收
这一连串的通知、意见,其影响迅速波及全国。
以前,对于一个省级开发区而言,土地的征用与审批并非难事。然而此次暂停过后能否再批地,就连省级国土资源管理部门,也表示“目前不太清楚”。
实际上,从全国而言,以“三个暂停”为标志,市、县、乡的土地审批权力已被冻结;冻结过后,省级以下政府的土地审批权力或许将不复存在。
不可否认,以往的土地管理模式导致了太多问题。2003年,仅被发现的土地违法案件就有17.8万件;在过去7年中,全国耕地减少了1亿亩。5月初,孙文盛直言,滥批乱占土地造成的土地流失已超过我国社会和资源承受力的临界点。
SOHO中国董事长潘石屹告诉记者,近几年通过审批的土地数量已经超过了建国以来土地开发的总量,这个数目足以令人震惊。
据多方了解,全国大部分地区国土资源部门的人、财、物已被冻结。地方政府那种“以地生财”的好日子可能将一去不返。事实上,早在2003年12月27日,国土资源部部长孙文盛就在相关会议上指出,中央政府决定在全国实行省以下土地垂直管理体制,以进一步加强国家对国土资源的宏观调控,实行最严格的耕地保护制度。
华高莱斯国际地产顾问有限公司董事总经理李忠认为,严格土地市场整顿是非常有必要的,制订这些政策的初衷是为了保护基本的耕地,它关系着十几亿人的吃饭问题。李忠强调,任何一项法律、政策的出台都是针对“违法行为”,也就是针对处于道德下限的那部分人,所以土地收紧,着急的应该是那些钻以往土地审批漏洞,用违法手段“圈地捞钱”的人。针对他们的整顿是“必要的”、“合适的”。
两轮土地规划的教训
起始于1987年及1997年的两轮土地规划,事实上并未得到有效的执行。土地出让成为地方政府获取财政收入的重要渠道,随之而来的代价就是耕地的减少和一些地方当政者的寻租行为。
第一轮土地规划是伴随着国土资源部的成立而出台的。1986年国家制定了第一部《土地法》,成立了国土资源部,随后出现了第一轮用地热,并由此产生了土地管理的需要。国土资源部成立后的第一件大事,就是编制土地利用总体规划以及1990年到2000年的土地规划。
但实际情况是这一轮土地规划没有起到实质性作用,基本没有实施。北京、江西和西藏等地区则根本没有编制土地规划。
1992年之后形成第二轮用地热,此后政府开始强制性取消土地开发计划。1997年国家开始第二轮土地规划工作,编制到2010年的总体规划,并明确规定非农业人口在50万人以上的城市,其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。在第二轮规划中北京各区县用地规划实质大多没有获批。尤其是自2000年开始的圈地热潮中,浙江、上海、江苏、山东等沿海省市全面突破规划。截至2002年底,山东已经使用规划用地的80%,浙江甚至超过99%,一些地区5年就用完了10年的指标。
造成“寅吃卯粮”现象的直接原因,在于国土规划管理的机制问题。土地利用问题原则上由中央政府掌控,但实际由地方具体操作。从技术上看,中央只管大的方针政策,对用地实行宏观调控,真正的操作权在县和乡一级政府手里。全国的土地规划图是1:150万的比例,中央无法具体察看和修改,而县级规划图是1:50000,乡级规划是1:10000。它们可以修改土地规划,把基本农田修改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以,有的甚至委托地市审批。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。
对一些地方政府在“经营城市”的口号下的“卖地风”,经济学家巴曙松分析,如果是一个或者几个城市在“土地经营”方面出现问题,那可能是这几个城市的经营理念和运作的问题;如果是在较大范围内出现这种问题,那么,这必然是制度性的问题。
政策难敌对策
当前的新一轮改革肯定对土地管理有好处,但不少人担心这对区域发展会带来一定影响。“如果地方为了本区域经济发展和区域统筹规划,协调起来肯定比较困难”。
这种担心不无道理。因为中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标,而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标。所以,在处理保护耕地和建设用地的关系问题上,中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致。
国土资源部土地利用司副司长束克欣曾说:“从规划角度,首先要画一个大圈子,这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子,这就是城市规划。最后,开发商或市政部门可以画自己的小圈圈,就是商业或市政用地规划。可是我国的实际情况却是颠倒过来的!”
越来越多的城镇把土地规划甩到了背后:现行的全国土地利用总体规划管到2010年,可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划,甚至有的已经把规划“超前”做到2050年!
由于没有大圈圈,这些小圈圈不免“大跃进”。有的规划随意扩大建设用地规模,占用大量耕地甚至基本农田;有的眼见城市规划要“出圈”,随手补一个土地规划;甚至根本不做土地规划。多年来,各地热衷搞“县改市”“县改区”“地市合并”,不少是在围着土地打算盘。他们的城市土地利用方式,就是先斩后奏,或者斩而不奏。
如今中央三令五申严管土地,一些地方依然在想方设法、变换花招圈占土地。
乱征滥占土地的第一招——“改头换面,借尸还魂”:以农业用地流转之名,行非农建设用地征占之实。国家加大了对开发区过多过滥的整治力度,一些地方便以搞特色农业园区等为名,采取转包、租赁等手法圈占农村土地,私下用于非农建设。
第二招——“姑息纵容,暗渡陈仓”。有些村干部错误认为自己是民选村官,能代表村集体处置土地,有的则认天高皇帝远,可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度、纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。
有这样一个形象的比喻:说国土资源部放了一只天眼在空中,据说它能分辨出3平方公里以上土地的变化;但是没有“地眼”——当地土地管理部门的配合,天眼的“法力”必将大打折扣。谁都知道,当土地出让金成为很多地方的第二财政以后,没有人会乐意让一个来自高层的代理人监督自己。
拆迁管理通知失之偏“左”?
6月14日,国务院办公厅下发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。通知要求,各地要合理控制城镇房屋拆迁规模,严格拆迁管理。
通知中最引人关注的当属以下两点:
通知提到,凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区,除保证能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目,以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目之外,一律停止拆迁,集中力量解决拆迁遗留问题。地方政府不得违反法定程序和法律规定,以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更,擅自扩大拆迁规模。
此外,通知还提到,所有拆迁项目工程,要通过招投标或委托的方式交由具有相应资质的施工单位拆除。进一步规范拆迁委托行为,禁止采取拆迁费用“大包干”的方式进行拆迁。房屋价格评估机构要按照有关规定和被搬迁房屋的区位、用途、建筑面积等,合理确定市场评估价格。拆迁人及相关单位要严格执行有关法律法规和规定,严禁野蛮拆迁、违规拆迁,严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段,强迫被拆迁居民搬迁。国务院的通知中还强调,凡政府有关部门所属的拆迁公司,必须与部门全部脱钩,实行“拆管分离”。
有专家认为,此次中央如此重视,除了因为拆迁引起许多社会问题外,还有宏观调控的因素,即建筑业也存在“过热”现象。控制拆迁就间接控制了建筑业的发展。这一观点,在国务院的《通知》中得到了印证。《通知》说,“加强城镇房屋拆迁管理工作,关系到中央宏观调控政策的有效贯彻落实”。
也有不少业内专家对“拆迁通知”表示质疑。华高莱斯国际地产顾问有限公司董事总经理李忠认为,这项通知从立法精神来看,有点“过分保护弱者的倾向”,“如果把过去的政策倾向算作‘忽视弱势群体’的话,那么现在的政策显然过分保护弱势群体了”,这种过分保护弱势群体的倾向,从通知第一条“端正城镇房屋拆迁指导思想,维护群众合法权益。全面贯彻‘三个代表’重要思想,用科学的发展观和正确的政绩观指导城镇建设和房屋拆迁工作”这些话语中就有体现。
李忠认为,长期以来,媒体在做相关报道的时候总是对开发商预先进行了“恶人推定”,也就是“有罪推定”,整体倾向就是“开发商都是万恶的,不讲道理的强者;群众都是受欺负的,讲道理的弱者”,但实际情况是“不是所有开发商都不讲道理,也不是所有弱势群体都讲道理,他们的要求中也有许多不合理的因素”。
李忠告诉记者,他曾经做过拆迁工作,对这一点深有体会。他举例说,有些钉子户原先60万元的四合院硬是要价360万元,这个翻了6番的价钱是开发商无法承受的,“即便你给了他这个价钱,是不是代表问题解决了,不是,正相反,以前已经拆迁的住户也会回过头来用这个价钱要挟开发商,这样整个的拆迁成本就很难承担”,问题不仅没能得到解决反而更重了。
李忠认为,如果拆迁成本是开发商可以消化的,他们是不会“刻意”做恶人的。虽然在国务院的规定中,也有针对被拆迁人的不合理要求的规定,比如防止“以闹取胜”等等问题,但是,相对于其他条款的约束而言,“在这一点上的约束相对模糊,很难执行”。
此外,这项通知在操作层面上也存在困难。据李忠介绍,在香港,拆迁过程中,只要超过了90%的拆迁户同意,这栋建筑就可以强制拆迁,“因为他们认为,90%的人已经谈妥了,那么剩下的10%就是在损害90%的住户的利益,只有拆迁了,才是保护了大多数人的利益”。
我们的立法也好,政策也好,也应该是“保护大多数人的利益”,而不应该让少数“不那么讲理的人”延缓了整个城市的改造过程,否则的话,“将会大幅度地提高我们社会发展的综合成本”。
SOHO中国董事长潘石屹也表达了类似的担忧,他认为接二连三的政策让开发商有些喘不过气来了。潘石屹说,现在的感觉就像是面对着土地协议出让大限临近的一堵墙,而后面有一个活塞正在加速推进,开发商处在这堵墙和推进的活塞之间,就快要被挤压得无法生存了。他告诉记者,限制农转非的实施意见和严格拆迁管理的通知,会让一部分手中握有大量待开发土地的开发商“走投无路”,因为他们的土地中或多或少都存在这两个问题,而这部分开发商并不在少数。
潘石屹告诉记者,以往土地政策总有些“雷声大,雨点小”之嫌,中央开一个红灯,地方会留几条小小的“绿色通道”,而这次不一样,中央把土地权力上收了,而且是一个“红灯”接着一个“红灯”。他大胆预言,如果中央的土地政策继续收紧,近期将有“大事件”发生。