|
||||
3. 以土地使用权有偿转让和界定产权主体来稳定农村土地使用权。
农民对稳定土地使用权与平均占有土地之间的矛盾,以及“人多地少”之间的矛盾,一直是稳定农民土地使用权的两个突出矛盾。对于第一个矛盾,专家建议,一是通过土地使用权有偿转让,逐步实现土地调整的市场化(70.6%);二是在界定产权主体的同时,严格界定“集体”成员的边界,限定享有“承包权利”的群体(67%),以上两项认同度都超过了60%。对于第二个矛盾,68.2%的专家建议用规范的土地使用权流转市场取代行政调整手段(有专家认为现在是解决土地使用权问题的最好时机);55.5%的专家建议加快农村非农产业和城市化发展,扩大非农就业机会。
4. 新阶段要强化和保障农民土地使用权。
67.3%的专家建议应强化农民土地的使用权,弱化农村土地的集体所有权。专家从三个方面提出了具体建议:
一是对现有的法律作相应的修改。按照选择人数排序,前五项分别是取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款,允许农地使用权进行抵押,并出台配套措施,防范风险(57%);对土地重新调整予以清晰和明确的限制,详细列出哪些是属于可以视为土地调整依据的“特殊情况”(48.6%);设计和颁发统一的土地承包合同和土地证书,使其包括农村土地承包法的核心条款(46.7%);起草土地登记的监管条例,建立农村土地登记系统(43.9%);颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定,并着手建立仲裁委员会(38.3%)。
二是扩大农村土地使用权。专家认为,土地使用权主要应由四项权利构成,即自主利用和经营权(如转包、转让、租赁等权利)(83.9%);当承包地依法被征用、占用时,有权依法取得相应的补偿(72.3%);排他占有权(如抵押、继承、担保等权利)(66.1%);剩余产品分配权(53.6%),以上四项权利的认同度超过了50%。另外,还有48.2%的专家认为,土地使用权最重要的应包括优先承包权。
三是调整农村土地使用权的期限。超过半数的专家认为,不应再规定具体的期限,而是应赋予农民永久的土地使用权;21.8%的专家认为土地使用权的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的专家认为土地使用权期限应为50年或70年。还有专家认为,不应对土地使用权期限作死规定,应当是一种灵活的使用权,根据双方的意愿灵活处理,或根据各地农村社会经济发展的状况及产业发展的实际,让集体和农民民主(如2/3的多数)决定。
四、 征用农村土地关键是保护农民权益
1. 农地征用制度存在缺陷。
认同度超过50%的分别是:征地收益分配不合理(79.1%);征地补偿标准低(68.2%);征地补偿费的测算方法不合理(60%);土地补偿资金管理不严,截留、挪用、克扣等现象较为突出(59.1%);缺乏明确的土地征用范围,公共利益没有明确的界定(59.1%);失地农民得不到妥善安置(59.1%)。另外,39.1%的专家认为征地补偿因土地用途或类型而异,违背了公平对待土地拥有者的原则;20.9%的专家认为有些大类的农村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。
地方政府热衷于土地征用,成为近年来农地征用过程中各种矛盾的重要原因之一。71.3%的专家认为是由于现行的财税体制不完善,客观造成了地方政府对土地财政的过分依赖;60.4%的专家认为,以GDP为主要指标的政绩考核机制刺激了地方政府通过征地来上大项目、大工业。另外,还有专家认为土地征用程序的法律规制不健全(27.9%)、土地要素市场改革滞后(21.6%)、土地征用的监管不力(12.6%)也是造成地方政府热衷于土地征用的原因。
2. 完善农地征用制度的关键是赋予农民维护自己权益的能力。
63.1%的建议,改善农地征用过程的首要措施是提高农民在征地过程中的谈判地位,赋予农民维护自己权益的能力。认同度超过50%的分别还有:清晰界定公共利益,采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴(62.2%);严格控制地方政府的征地权力(58.6%);完善征地程序,提高征地过程中的透明度(52.3%)。另外,还有专家认为应提高补偿标准(49.5%);确保征地补偿款发放给农民(45%);以物权规范土地征用(41.4%);大力发展农地交易市场(36.9%);构建和完善司法救助体系,缓和政府与失地农民的紧张关系(34.2%);放开土地一级市场,允许以营利性为目的经营性用地直接入市(29.7%)等也是改进农地征用的主要措施。