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一方面是“极稀缺”,另一方面是“大浪费”,目前我国土地利用正面临这一悖论。国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史反复强调,我国土地国情可以概括为两点,一是资源极度稀缺,二是利用严重浪费。要突出重围,必须彻底打破土地利用“极稀缺大浪费”格局。
国土资源部在全国“土地日”之际提供的材料表明,目前我国城镇发展战略与城镇资源环境容量不相协调。在很多地区,脱离实际的大规划不仅加速了土地占用,而且造成建设用地低效利用。统计显示,全国城市人均建设用地高达133平方米,大大超过发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。在此情况下,必须坚决贯彻土地管理法、党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及国务院《关于促进节约集约用地的通知》等法律法规和政策文件强调的最严格的节约用地制度,科学管理城镇建设用地,坚决防止加快城镇化过程中的“摊大饼”倾向。
打破“极稀缺大浪费”土地利用格局,必须坚决推进土地有偿使用制度改革,不断扩大有偿使用范围。要加强经营性基础设施有偿使用成本测算,最终目标就是按照国务院要求,今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用,对其中经营性用地先行实行有偿使用。
没有规矩,不成方圆,当前滞后的节约集约用地相关标准和规程研究必须快步跟上。1989年至今,我国陆续编制并颁布实施了22个行业的28项工程项目建设用地指标,在国内国际产业结构调整剧烈并行情况下,要不断加强研究,针对产业结构调整、产业转移最新动向,早日建立覆盖国民经济全行业的标准体系。
浪费土地形式多样,闲置土地是最突出的一种。根据国土资源部最近公布的查处结果,政府原因闲置用地竟占到所有挂牌督办案例的一半还多,群众意见很大。政府原因闲置用地,有因拆迁、征地难不能如期交地的,有城市规划调整、政府承诺基础设施配套不到位的,还有已供应土地产权不清等因素。对此既要区别对待,更要发挥国家土地督察机构的作用,坚决扭转闲置土地问题上“因政府原因、不做处罚”的难看局面。
打破“极稀缺大浪费”土地利用格局,一个根本途径是加强节约集约用地状况评价考核。修订《建设用地节约集约利用潜力评价规程》,明确城镇建设用地潜力评价技术路线。国土资源部、国家发展改革委、国家统计局以及相关的人事、组织部门要制定《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗评价考核办法》等,把节约集约用地的战略目标,落实为具体的、可问责的领导干部责任。
坚决控制城乡建设用地扩展边界13日召开的国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。围绕到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标,纲要强调重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制,抓住了我国当前土地利用问题的一个症结。
由于建设用地缺乏明确的边界控制,我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重。目前,我国城镇人均建设用地规模已经高于国际平均水平,动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地,导致大量耕地被侵占和闲置浪费。与此同时,我国农村人均建设用地更是大大高于世界平均水平。南方地区农村居住点分散,北方地区“空心村”多,土地浪费现象十分突出。
一旦城乡建设用地边界失控,坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空。目前,我国人均拥有耕地面积排在世界190多个国家和地区的110位以后。最近10年,全国新增建设用地占用耕地3418.9万亩。按现有人口增长和占用耕地速度计算,10年或20年以后,我国人均耕地会减少四分之三。在我国人口不断增加、粮食供需处于紧平衡状态的情况下,控制城乡建设用地扩展边界的重要性不言而喻。
应当看到,控制城乡建设用地扩展的边界,不仅不会影响城乡建设发展,反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路。目前,我国城市土地40%以上属于低效利用,5%处于闲置状态,城镇化建设用地潜力巨大;各种开发区和工业园区土地利用效率低,再利用开发潜力很大;我国农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地,通过迁村并点、治理空心村、退宅还田,节地潜力大。此外,我国公路、铁路、水利建设工业用地也有很大的潜力可挖。
只要我们坚持走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约用地、功能完善、以大带小的原则,主动迎接集约节约用地的深刻变革,不仅能实现城乡协调发展,而且能确保我国耕地保有量控制在国家规定的范围内。