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《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》起草的。制定这个条例,关系到群众切身利益,关系到工业化、城镇化进程,关系到现代化建设全局。新华社发
2010年12月15日,经国务院领导同意,《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》在中国政府法制信息网公布,第二次向社会公开征求意见。第二次公开征求意见共收到意见37898条。2011年1月21日,国务院总理温家宝签署国务院令,公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》,自公布之日起施行。国务院法制办、住房和城乡建设部负责人为此接受了新华社记者的采访并介绍了二次征求意见吸收采纳情况。
难点问题逐项攻关
问:制定条例的总体思路是什么?
答:党中央、国务院高度重视条例的制定工作,为了妥善处理实践中的矛盾,制定条例的总体思路:一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益,努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施,保护被征收群众的利益,使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序,加大公众参与,规定禁止建设单位参与搬迁,取消《城市房屋拆迁管理条例》行政机关自行强制拆迁的规定,加强和改进群众工作,把强制减到最少。
多次调研反复征求意见
问:在制定条例过程中主要开展了哪些工作?
答:法制办与住房和城乡建设部、发展改革委和国土资源部等单位共同成立了工作组,多次进行实地调研,选取40多个典型城市进行专项调查统计,专门听取被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见,反复征求中央国家机关意见,并于2010年1月29日和12月15日两次向社会公开征求意见,分别收到意见和建议65601条和37898条。工作组召开了45次各类座谈会,有1150多人次参加了讨论。工作组对各方面意见逐条整理、综合分析,反复研究、修改,形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。
焦点1
“拆迁”退役“征收”上岗
《条例》中,一个显著的变化,就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”,代之以“征收”。“拆迁”二字,此前已在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了20年之久。1991年,国务院发布上述条例,2001年对其做出修改。2007年12月,国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》中,“拆迁”依然在列。而在2010年1月、12月的两次向社会公开征求意见稿中,其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”;直到21日公布的新条例,“拆迁”二字彻底摒弃。
专家解读:有“征收”,就应该有相应的“补偿”。多位专家认为,透过这一字面改动,可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理;而且,在新条例的修改过程中,规范公权和保障私权的法治理念在不断强化,更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾,使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。
焦点2
公共利益确定六个方面
有意见认为,公共利益的界定过宽,主张具有商业性质、营利目的项目都不应当属于公共利益;也有意见认为,对公共利益的规定还不够全面,主张凡是实施城市总体规划,为城市发展和建设进行的重大工程,由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设,都应当属于公共利益。此外,还有意见提出在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中,应当提高公众参与程度。
《条例》规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定: (一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。
专家解读:北京大学法学院副院长沈岿表示,公共利益是一个抽象概念,具体操作中很难界定,是一个世界性的难题。旧条例的问题在于没有严格区分公共利益和商业利益,特别是用于房地产开发,也可以进行拆迁,由此产生了很多社会矛盾。新条例以列举的方式对公共利益进行了界定,排除了一些显然处于商业目的、与公共利益无关的用途。
沈岿说,更为关键的是,新规定中强调了程序的作用。比如通过听证会的方式听取被征收人意见,确定征收是否正当。此外,涉及旧城区改造等城市规划问题时,引入了公民代表的参与。这些规定改变了过去“政府说了算”的局面,政府需要更多倾听民意,并且在必要的时候根据民意修改原有的方案。
焦点3
行政强拆取消法院强搬模式待定
有意见提出,取消《城市房屋拆迁管理条例》中的行政机关自行强制拆迁的规定,认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,只能依法申请法院强制搬迁,法院强制搬迁,可以由法院作出裁定,由政府有关部门执行,法院进行监督;也有意见认为,为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,实行行政强制搬迁与司法强制搬迁并行的制度;还有意见提出,不同意由法院强制执行,认为法院执行力不足,法院独立性、公正性也难以保证,司法程序太慢。
综合各方面意见,并考虑到《行政强制法(草案)(三次审议稿)》关于行政强制执行由法律设定的规定,经反复研究,条例不再规定行政机关自行强制拆迁。对法院强制执行的模式,行政法规也不宜规定,拟再同有关国家机关协商解决。此外,条例增加规定,强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
《条例》规定:被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
专家解读:中国政法大学法学院院长薛刚凌说:“过去往往是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为了实现经济利益,过程很不规范,强制搬迁过程中会出现一些恶性事件。条例实施后,行政机关只能到法院申请强制执行,制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益,把风险降到最低。”“制度的前进受到现实情况的制约,很难一步到位,只能逐步推进。通过法院来强制执行是个进步,毕竟司法机关可以对行政机关进行制约。”此外,薛刚凌认为,搬迁需要行政机关、法院和评估机构联动,也需要被拆迁人配合,这也是条例的一个特色。
焦点4
征收房屋补偿不低于市价
《条例》规定:作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
专家解读:中国法学会民法学研究会会长、中国人民大学副校长王利明指出,从实践来看,因征收与拆迁所引发的各种矛盾,很多体现在征收补偿的标准和补偿的公平性方面。条例针对实践中存在的主要矛盾,集中就补偿制度作了重大完善,从而使搬迁更加公平。以市场价格作为补偿标准,使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿,也包括对土地使用权的补偿,这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。