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今年3月,国土资源部有关领导到榆林市调研。在此期间,榆林市政府正式向国土部提交报告,请求将榆林市作为能源化工基地建设用地管理试验示范区,把榆林市能源化工基地建设项目的用地指标由国土部单独列入计划。在该报告中,榆林市列举如下理由:
一是榆林是国家规划的国家级能源化工基地。榆林地下资源丰富,特别是煤、油、气、盐资源富集,预测煤炭储量2800亿吨,天然气6万亿立方米,石油10亿吨,岩盐6万亿立方米,占全省储量的99%。榆林规划的煤矿有神府矿区、榆神矿区、榆横矿区三个国家级矿区,榆林已经成为“西气东输、西煤东运、西电东送”的源头。为了搞好榆林资源的开发,铁路、公路等基础设施、能化项目和输气等各类管线建设,需要大量的建设用地。
二是近年来能源化工基地建设项目用地指标严重不足。2009年全市上报中省建设用地8.403万亩,批准4.71万亩,缺口为3万多亩;2010年上报中省建设用地8.75万亩,批准4.27万亩,缺口为4万多亩。由于指标制约,致使3万多亩的能化建设项目用地未能获批,也未能开工建设。
三是陕西省政府每年下达的用地指标有限,省内调节补充能力已不能满足榆林发展的需求。近几年,国土资源部下达我省非农业建设用地指标年均量为15万亩左右,年底最大调剂为20万亩。省政府下达榆林的建设用地指标大约为1.5万亩左右,年终调剂近2万亩(其中未利用地1.5万亩左右)。随着关中天水一体化、西咸一体化建设等项目实施,省上可调剂的建设用地指标也会减少。由于建设用地指标不足,已严重影响了国家能源化工基地建设的步伐。
四是虽然省政府近年通过调剂指标基本保障了榆林部分重点建设项目,但在新一轮土地利用总体规划(2006-2020)中,省政府下达榆林新增建设用地指标为30万亩,2006年至今全市已使用了12.42万亩,如不将指标单列,而仅仅是增加每年的年度计划指标,榆林建设用地指标仅能满足“十二五”期间经济发展对用地的需求。
五是建设用地需求将快速增长。随着新一轮西部大开发的推进,国家制定的《陕甘宁革命老区振兴规划》、《呼包银榆重点经济区规划》和《宁鄂榆能源金三角规划》的全面实施,国家将会安排一大批产业项目,国内外一些知名企业必将登陆榆林。榆林作为重点经济区,必将获得更为广阔的发展空间,也将需要大量的建设用地支撑。
2、违法用地,只因缺地?
提起用地的事,老王就很烦。作为一家民营煤矿的负责人,煤矿因扩能而需要增加建设用地的申请早就报上去了,但一直批不下来。为了不影响生产,他选择了边等待审批边建设,结果又被国家的卫片执法查了出来。这下,罚款是逃不掉了。
另一个更为典型的案例是:2010年5月4日,国土资源部向全社会公布了各级国土资源行政主管部门依法严肃查处的9起土地违法典型案件。其中,榆林市榆阳区麻黄梁工业集中区违法征、占地案赫然在列。违法用地的主要事实也是未批先建。一位当地的官员说,漫长的用地审批等待时间和稍纵即逝的发展机遇,导致许多工业园区在前期的基础设施建设过程中常有证件不全的现象发生。
事实上,从2009年度土地卫片执法检查看,榆林市12个区县中有5个县因违法占用耕地的比例超过了15%而被问责。另据一份资料显示,2010年榆林市土地卫片执法查出来的未批先建违法用地共涉及18个项目,面积达547.816公顷。而这些都是已经上报省政府但至今未批的项目。
“去年全省共有6万亩违法用地,榆林占了四分之一。今年的卫片显示榆林市已经变化了的土地面积达16万亩,其中肯定会有一些违法用地。在保障发展和纠正违法之间,我们的工作压力很大。”3月21日,榆林市国土局局长赵勇向记者坦陈。
“违法用地一旦被查肯定会被罚款,这样就增加了企业的成本,因此没有人愿意违法用地。”赵局长分析说,“榆林之所以有这么多的违法用地,主要就是因为用地申请批不下来,而批不下来的主要原因,正是由于省上也没有足够的用地指标。”
“陕西的GDP排在全国的第17位,但国家给陕西下达的建设用地指标却仅仅排在24位,根本无法满足陕西经济发展的实际需求。”一位知情人士告诉记者。
实际上,土地违法屡禁不止的真正根源在于地方政府的用地冲动。但在建设用地指标短缺的客观前提下,在经济发展时不我待、政绩考核仍以GDP为主的压力下,违法用地在某种程度上似乎被披上了一件“合情但不合法”的外衣。