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日韩的保障房经验
《财经国家周刊》:目前,中国正在大规模集中兴建保障性住房。其中公共租赁住房被格外重视。在你看来,中国现行的公租房政策,与日本的公营住宅有何不同?
华生:在日本,公营住宅是指由公共财政或国有资金兴建或补贴的,以低于市场同类房屋的价格水平,面向中等及中等以下家庭出租或出售的住宅,主要分为公团住宅和公社住宅两大类。日本的公营住宅制度兼顾了中等收入家庭,2008年底,日本全国仍有8.9%的家庭居住在公营住宅中。
公团房的主要房型为两室一厅,使用面积多在60平方米左右,租金最高为家庭平均月收入的三分之一,并严禁转租、分租,并常设管理人制度(居住在小区内),工作除维护小区环境外,很重要的工作就是监督住户是否有违规和妨害其他住户生活的行为。
与中国保障房截然不同,公团房以出租型为主,特点主要包括:面积严格受限,全部为小户型;申请人必须是无房户或居住极窘迫户,主要面向移居人口;必须统一参加摇号,没有身份限制和特权,完全公平;封闭运行,不得出租。
除公团房外,日本还有公社住宅,类似于中国的廉租房,主要面向临时性居住人群及低收入阶层。
《财经国家周刊》:与日韩经验相比,目前中国保障房建设存在的问题和差距是什么?
华生:首先,在保障对象上,日、韩是面对全体无房居民首先是移居者,体现了公民权利的平等,中国则主要局限于自有房比例已经较高的户籍居民。
其次,在分配规则上,日、韩是面向公众的摇号分配,中国相当部分的保障房是不公开、不公平的内部定向分配,如所谓人才房、单位房等,制造了新的不公平。这次趁中央要求大力推动保障房建设之机,全国机关事业单位和大企业的自建福利房、团购房大规模卷土重来,以后肯定会引发严重的社会政治问题。
第三,在建造标准上,日、韩是仅满足最低基本居住需求的统一低标准,中国保障房标准普遍远超人均收入是我们5倍的韩国,而且有为不同人群量身定做的不同标准。
第四,在建设主体上,日、韩是由公益性的公团、公社等非盈利机构主导,中国则是政府下属或民间的盈利性公司操办。
最后,日、韩的保障房建设分配都有一系列法律法规的界定和规范,而中国保障房基本上只是个大的概念,给各地以自己解释的充分空间。相关法律法规配套的缺乏,无疑潜伏着今后社会不公正和不稳定的较大危险。
从土地财政转向税收财政
《财经国家周刊》:你曾说过,这些年来房地产调控屡不见效的一个主因,就是总回避土地这个核心问题。中国与日、韩两国奉行的是不同的土地制度,在土地问题上,日、韩经验是否有值得借鉴之处?
华生:回顾日、韩走过的道路,除必须从住宅的需求方面调控外,还必须从土地和住房供给方面着手。土地住房既不能隐藏,又无法转移,就日、韩经验来看,中国也完全有条件放弃土地财政,转为规范的税收财政。
任何房屋从建成起其自身就不断老化贬值,在城市化加速期真正上涨的是地价。中国现行的土地招拍挂制度本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措,但却造成了地方政府对土地财政的依赖及与开发商的利益依存。更重要的是,地方政府成为一手低价征地、一手高价卖地的“生意人”,使政府丧失了在市场经济中的中立性和公信力。这既是近年来以地方政府为主导的违法用地案件越演越烈的主要原因,也是贫富差距急剧扩大的重要推手。因此,废止土地财政,回归税收财政是理顺房地产市场的起点。
经济学原理中“市场失败”的两个条件——垄断性和外部性,土地市场都完全符合。由于城市住宅用地的价值完全取决于城市规划和道路交通、学校、医院等基础设施建设的环境外部性,再加上土地的不可再生与地理垄断性,导致了在土地问题上完全的市场调控失败。
鉴于此,即使像日韩这样实行土地私有制的国家在急速城市化过程中,土地的开发和增值收益也不能由原土地产权人、开发商和囤房投资者攫取,而应当由社会分享。他们从正反两方面实践提供的宅地平价供给和增值分享的经验,首要的一条,就是要坚持普通住宅用地开发的公益性和非盈利。
《财经国家周刊》:有观点认为,中国房地产的最大问题是财税体制改革问题。你怎么看?
华生:中国变土地财政为税收财政的基础条件基本具备,并不需要进行大的税法变动。采取税收财政的办法既可有效调节贫富差距,又可为地方政府提供稳定税源,同时也符合国际惯例和市场规律。国家完全可以全盘策划,周密部署实施。这样不仅可以长期全面稳定房地产市场,而且对稳定经济和社会全局意义极大。