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城市土地经营主要包括土地获取、土地储备、土地出让以及土地管理等内容。
土地储备制度——经营城市土地的前提条件和重要保障
土地储备的方式
土地储备主要有三种形式:一是实物储备,即政府收回或通过收购而储备的土地;二是红线储备,对一些成片旧城改造或腾迁的地块,按红线规划交给储备中心运作,拆迁、公建配套后,按需求推向市场;三是信息储备,对于一些不急于收购储备的地块或受财力限制一时无力收购的地块进行信息储备,对信息储备的地块在适当的时机进行实物或红线储备。
土地储备的保障
关于土地储备的资金保障。资金是土地收购储备的支撑,是决定收购行为的重要因素;如果政府财力雄厚,可以将土地储备列入财政支出的经常性项目,则储备完全可以实行高度的垄断,但目前大部分城市不具备这种条件。一般现阶段储备资金的构成主要有:政府启动资金、银行贷款、土地增值收益等,其中以银行贷款为主。由于储备资金需求量大,银行贷款毕竟是市场行为,借贷金额有限,利息支付重,如果向银行借贷过多,将增大储备成本,影响经营土地的效益。因此,应开辟多种筹资渠道,如建立专门的土地融资公司发行债券、股票或者实行社会拆借、开发公司界入和开办土地银行等。
关于土地储备的来源保障。城市内部可出让的土地是有限的,政府在城市化外延扩张性用地时期结束后,将会因缺乏土地储备而难以经营,如果能在城郊农村集体建设用地的流转上取得新的突破,将可缓解这个问题。
首先赋予农民长期而稳定的土地使用权,特别是允许农民对土地使用权在法定期限内,在不改变土地使用性质的前提下可以转让、出租、抵押。其次加快农村宅基地管理和使用改革。从根本上打破对农民宅基地的福利意识,承认其财产权。对城镇规划区农民宅基地动迁,采取货币化补偿安置,鼓励农民进城或进小城镇购置商品房。积极创造条件,开展“城中村”、远郊或城乡结合部农民宅基地置换工作,设立农民宅基地置换货币补偿专项基金,资金来源从农民拆迁腾出地块出让或复垦折抵指标置换收益中按一定比例计提取,以保证安置补偿金落实到位。另外积极实行农村村民社会保障制度,将已经把承包土地使用权一次性转让给集体或他人的迁入城市的村民,在刚步入城市的完全失业期,纳入最低生活保障的享受群体,以降低集体土地流转带来的负效应,从而推动城市化进程和确保社会稳定。
建立健全经营城市土地制度
招标、拍卖和挂牌交易是土地经营的主要手段
由于过去土地资产在管理机制上存在着“双轨制”,使得地方政府、企业和用地者个人等利益主体,在各自利益的驱动下利用各自占有和控制的土地资产谋求利益,从而使土地资产自发交易行为增多。一方面造成有国有土地所有权在经济上的难以实现,国有土地资产大量流失;另一方面交易行为不规范,交易价格在某种程度上被扭曲和掩盖,对公开的、合法的土地市场产生了极大冲击,同时也引起了一些土地投机和产权纠纷,造成土地资产的隐形交易和土地寻租,扰乱了土地市场的正常秩序。
因此,建立公开、公平、公正的市场环境,制定和完善经营性用地实行招标拍卖和挂牌交易的有关制度和措施,成为经营城市土地的当务之急。
经营性用地实行招标拍卖和挂牌交易的供地方式,目前已经在全国范围内广泛推行,并取得了显著的效果。
同时土地作为一种受供求矛盾制约的特殊商品,经营性用地实行招标、拍卖或挂牌交易应有计划地进行。若推出地块过多,使土地价值得不到充分体现,影响政府收益,不利于经营城市土地;而推出地块过少,又影响经济总量增长,不利于拉动内需和推进城市化建设。因此必须分析土地供求状况,对年度供地总量实施控制,合理确定供地总量,以维护城市经营用地市场的持续、稳定发展,提高城市土地经营的运行质量。
划拔用地实行“租赁制”,是土地经营的另一方式
目前我国75%以上的城镇国有土地使用权是以划拨方式取得的,包括一部分增量土地和绝大部分存量土地。划拨用地量过大,会造成一些单位不珍惜土地,形成用地不合理、只占不用等现象。对于划拨用地使用权的资产化管理,在土地经营中,应积极推行租赁制,通过年租和长期租赁方式,使土地所有权在经济上得以实现。这项制度已在我国部分城市实施,并取得了显著效果。通过实行租赁制可有效地扩大土地有偿使用面积,增强人们有偿使用土地的意识;通过收取租金,保证政府在经营城市中,有一个稳定持续的财政来源。而推行年租制,把企业交给国家的地租分年度征收,每年缴纳的数额不大,企业有承受能力,基本上解决了企业之间不平等竞争的问题。
城市土地经营的政策建议
经营土地必须强化城市规划的作用
城市规划是城市建设的灵魂,也是经营土地的前提和灵魂,城市规划水平的高低,不仅决定一个城市的建设水平,也直接影响到经营土地的规模和效益,进而影响到经营城市的具体效果。经营城市必须注意发挥规划的财富功能,通过城市规划,让土地、道路等国有资产升值。必须落实各项管理制度,所有建设项目都要按照各项管理要求进行,避免项目建设的随意性。城市规划如果只是“纸上画画,墙上挂挂”,城市建设无章可循、无法可依,经营土地就会大打折扣,更谈不上经营城市。
建立和完善土地有形市场
土地有形市场是经营土地的重要场所,也是政府对土地市场实施有效管理的场所,通过制定市场交易的制度和规则,采取措施来保证土地交易的合法性和安全性。同时,土地有形市场也为土地交易、洽谈、招商、信息发布、政策咨询、中介服务等提供相关服务。建立土地有形市场是促进土地管理制度改革,转变政府职能,推进依法行政和加强廉政建设,接受社会对土地部门监督的有效形式。
因此,重视和加快土地有形市场建设,不断完善土地市场功能,健全土地市场管理制度,规范市场运作程序。无论是新增建设用地,还是存量建设用地,除涉及国家安全和保密的用地外,都要纳入土地有形市场供应和交易。凡需交易的土地,都必须审查取得交易许可证后,到交易市场登记,挂牌公示,公开交易,把涉及到土地的各种交易统一纳入到市场体系内运行。
加大土地开发企业的调整重组力度
针对目前土地市场房地产开发企业数量多、规模小、竞争力弱、市场不规范、炒卖地皮等状况,坚持抓大放小的原则,按照建立现代企业制度的要求,推进国有土地开发企业的战略性改组,使人才、资金、技术等向规模较大、竞争力强的大企业聚集,走规模化经营之路,尽快形成具有集聚效应,可以带动其他相关产业的企业集团,提高土地开发企业的整体竞争力。
适应WTO规则,进一步规范和健全外资企业用地规章制度
从土地使用的特征及产生来看,外资企业用地也应归入划拨土地使用权的范围,属于一个主体特定的划拨土地使用权。加入WTO以后,外资企业用地政策的改革和规范迫在眉睫。
一是调整与WTO原则相悖的政策。调整过去按照土地使用者主体身份来确定土地利用、管理政策,实行同类产业享受相同的土地利用政策,以保证外资企业享受非歧视待遇原则。
二是从“超国民待遇”向国民待遇转变。随着贸易保护和产业保护壁垒的逐步消除,能否具备透明、公开、公正的竞争环境,高效廉洁的政府办事环境以及舒心的人文环境变成了招来“金凤凰”的关键因素。因此,必须改变外资企业场地使用费标准低于土地租金这一不符合市场规律的现象,进一步规范和健全外资企业用地规章制度。