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工业用地压价协议出让,由来已久,十分普遍,并且相当严重,国务院有关领导同志对此十分重视,要求制定政策,加以解决。笔者2002年初开始思考,并先后同浙江、江苏、广东等地的同行探讨过,有的说可行,有的说条件还不具备。一年过去了,实践也已有了成功的范例。看来,已经到了提出方案,下决心解决这一问题的时候了。
1十分必要
多年来,特别是中国国土资源部成立以来,各级国土资源管理部门着力抓制度建设,抓宏观调控,抓市场配置,抓整顿规范,抓调查研究,深化土地使用制度改革,加强土地市场建设,土地市场的培育发展和规范管理取得了一定成效。的确,近年来是我国土地市场制度不断建立健全的几年,特别是全国收购储备制度的普遍建立,招标拍卖挂牌出让的大力推进,土地有形市场的广泛运行等,并且这几项工作成为市场建设的有机整体,从而建立起了政府储备、统一供应、公开交易、多种方式竞价出让、充分显化地价的土地供应机制。我们认真总结各地创造的成功经验,适时上升为国家的政策和部门规章、规范性文件,并狠抓落实,促使各地土地市场建设的制度更加健全,市场在配置土地资源中的基础作用得到较好发挥。
但是,我们必须清醒地看到,市场在土地资源配置中的基础作用还没有得到最大程度的发挥,集中反映在协议出让土地上。正如田风山部长指出,地方违法违规出让土地现象仍较普遍,该有偿出让的却划拨供地,该招标拍卖挂牌出让的却协议出让,该反映市场价格公开协议的却低价协议出让。在有偿供地中,尽管目前招标拍卖挂牌出让已占到15%,但与招标拍卖挂牌出让逐步规范趋势很不协调的是,各地为吸引投资,竞相压价,亏本协议出让工业用地,人为地造成用地的买方市场,这种情况十分普遍,事例很多,不仅破坏了土地市场秩序,而且致使国有、集体土地资产严重流失。针对这种情况,尽管相关法律特别是国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)进行了规范,有了明确要求,采用协议方式供地的必须做到在地价评估基础上集体审核确定协议价格,协议结果向社会公开。对于低价出让、租赁土地,随意减免地价,挤占挪用土地收益,造成国有土地资产流失的,要依法追究责任。这些规定的贯彻执行,对规范协议出让行为起到了一定的积极作用,但效果并不明显,因此从机制上寻求治本之策,十分必要,迫在眉睫。
2总体思路
如何从根本上解决压价竞争的问题?很简单,就是下决心强制引入市场竞争机制,这是制止低价协议出让土地的治本之策。
事实上,综合性投资环境相对较好的地区,是不愿意压价竞争的,但本地区不压价,其他地区压价,从而也不得不加入压价竞争的行列。这就使我想起了博弈论中的一个例子,也许用在这里并不十分恰当。在博弈论中,有一个著名的例子叫做囚犯困境。意思是两个囚犯,被关在不同的房间里,并被分别告知,如果都坦白,两人各判8年监禁;如果一人坦白,一人抵赖,坦白的人释放,抵赖的人判10年;如果都抵赖,各判1年。每个囚犯都有两个选择:坦白或抵赖,从个人角度讲,无论对方如何选择,最优选择是坦白,结果是两人都判8年。囚犯困境反映了一个深刻的问题,就是个体理性与集体理性的冲突。
目前我国不同区域间压低工业地价,争夺投资项目的竞争就是一个典型的囚犯困境问题。显然,如果大家都引入市场机制,按照正常的市场价格出让工业土地,在地价收入上都不会吃亏,投资也基本会各得其所。但问题是,如果我这个地区不压低地价出让,你那个地区压低地价出让,投资就会跑到你那个地区里去,我的利益(税收、就业、经济发展速度等)就会受到损失,所以,你降我也降。结果是造成我国工业地价不能反映市场的供求情况,总体水平普遍下降,很多地方甚至出现亏本出让。
解决这种囚犯困境的局面,关键要有外在的强制力。如果没有外在的强制力,即使两个人在事先达成一个攻守同盟(绝不坦白)也没有用,因为每个人都会从个人的理性出发做出最有利于自己的选择,没有积极性去遵守这个协议。应用到压价竞争这个问题上也是如此,如果没有外在的强制力,即使不同区域之间建立一个工业地价的价格同盟,也是难以做到的。
通过以上分析,我们可以得出解决低价协议出让土地的总体思路:就是从纪律上提出要求,迫使不同区域从个体理性走向集体理性,全国普遍提高出让的门槛,使大家都能按照市场的正常价格出让工业用地。为此,必须尽快建立健全土地市场信息系统,建立一个网络平台。这个系统有两大主要功能:一是广泛收集、发布土地市场的供地、交易、地价等信息,通过信息的整理、分析,把握土地市场走势,及时引导和调控土地市场;二是提前充分公开供地信息,通过供地信息的广泛公开,创造公开、公平、公正竞争的土地市场环境(实际可以起到全国统一市场的作用)。从纪律上要求各地出让工业用地全部采用真正的市场配置,通过公开供地方案(包括出让地块的位置、用途、面积、底价、年期、时间等),实行挂牌出让(极其特殊的项目可能有例外),有竞争的采取招标、拍卖的方式供地,只有一家竞买人又超过挂牌底价的可以成交,这就能够充分引入市场机制,同招标拍卖挂牌出让经营性用地和其他有竞争的用地一样,真正实现由市场来确定土地使用者,确定价格,从而使市场配置土地资源的基础作用得到最大程度的发挥。
3切实可行
按照中国国土资源部11号令的解释,挂牌出让是指出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的交易场所公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌截止日期时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让使供地信息提前充分公开,只有这样才能有效落实国发[2001]15号文件,关于其他土地供应计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。否则如何知道有两个以上意向用地者?更谈不上招标、拍卖出让了。挂牌出让兼具招标、拍卖和协议的性质,有竞争的就招标、拍卖,只有一家的,只要超过挂牌底价也可成交,这相当于协议出让,但这与以往意义上的协议有本质的区别,是充分公开的,是市场选择的。挂牌出让工业用地制度是否能建立,取决于能否解决三个问题,这是建立这项制度的前提。
一是工业用地特殊性的问题。有人担心,工业用地不同于房地产用地,由于产业、规模、技术等方面的不同,对土地的面积和位置要求也不同,挂牌方式出让土地,土地的位置和面积已经固定,不可能满足所有工业用地的要求。而且工业项目用地不属于竞争性用地,很有可能只有一个竞买人,挂牌没有意义。其实,这种担心是没有必要的。首先,挂牌出让的土地是多宗土地,可以满足不同用地者的需求。湖北省随州市土地超市的概念就是一个例证。该市将几十宗待处置土地的位置图、规划图等资料装订在一起,放在土地有形市场里,供开发商咨询和选购,在成功成交两幅工业用地后,所有的改制企业的工业用地都不请自到,全部进入土地交易市场。宁波也有这样的成功范例。最近,江苏省政府文件更是明确规定工业用地也要招标、拍卖出让(但只一个地区,恐怕无法执行下去)。其次,挂牌出让工业土地,不一定以宗地的形式出现,可以成片土地的形式出现。我国现有的各类开发区和园区基本都是这种形式,只不过没有放在一个地方,不是很公开而已。成片方式挂牌出让工业土地,开发商可以根据自己的需要,选择购地的面积和位置。再次,认为工业用地不会有竞争也是静止的看问题,通过供地信息的广泛披露,肯定会创造更多的有效需求,从而形成竞争态势。
二是功能分区与行业选择的问题。挂牌出让工业用地现实的问题是功能分区的问题,比如说在一片食品工业或高科技产业为主的工业区内,招标一幅工业用地,如果来一有污染问题需要解决的项目,如何处理?这个问题的解决,可以要求挂牌出让工业用地时,限定工业的行业范围,在同一功能区内,不符合行业要求的用地,不具备参与挂牌的资格,在行业安排上尽可能地安排相似的行业,增加行业的关联性,减少行业之间的互相干扰。
三是暗中补贴的问题。强制性的挂牌出让工业用地,相当于上级政府强制地方政府建立一个工业用地出让的攻守同盟,有些地方很可能没有积极性执行这一规定,采取名义上是挂牌出让,暗中进行补贴的方式绕过这一规定,解决这个问题,一方面监督体制要健全,能够及时发现问题,另一方面处罚制度要有力,使当事人不敢、不愿冒风险。退一步讲,即便不能有效解决暗中补贴(根本问题涉及财税体制),但也能有效维护土地市场秩序。
4制度安排
设计工业用地的挂牌出让制度,本质在于统一强制,核心在于公开竞争,关键在于监督落实,目的在于市场配置。统一强制,就是废除以往的协议方式,要求所有地方、所有单位和所有需要有偿供应的工业用地的出让、转让必须采用挂牌方式。公开竞争,就是工业用地供应的总量、结构、位置、面积、价格等内容必须提前向社会公开,有公开交易场所的地方,要在交易场所内长期公开,没有交易场所的地方,要在媒体上定期或长期公开。监督落实,就是挂牌出让要建立社会监督、不同主体的互相监督、上级对下级的监督机制,从而实现市场配置的目的。因此,工业用地挂牌出让制度设计是,一旦全国统一的土地市场信息网建成,不管是供应商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地,还是供应工业用地都必须在网上提前公告供地方案。目前的条件下,可以分为三个层次。
一是在一个城市(县)内所有工业用地必须到政府指定的场所和媒体挂牌出让。挂牌的主要内容是土地的面积、位置、规划条件、基础设施配套条件、土地取得与开发费用、出让最低价格、行业选择要求等。当同一块土地有两个以上竞争者的,通过竞价,由出价高者取得挂牌土地使用。
二是所有的城市(县)出让工业用地一律采取挂牌方式。使全国工业用地出让公开化、透明化,便于互相比较、监督。
三是工业用地供应总量必须刚性化。每年的工业用地总量必须在固定场所和媒体公开,并实行动态管理,已出让的土地要从总量中扣除,剩余量继续公开,直至用完为止。如确实需要增加新的工业用地,必须通过合法程序申请新的用地指标,批准后,要将新增加的数量在媒体上公开。
四是建立监督机制。首先挂牌公告本身对于一个城市(县)的公众和土地出让和转让主体来说,就是一种互相监督的机制。其次,要建立不同城市(县)的监督机制。国家和省级政府要将所有市县的挂牌公告汇集到一个媒体,如建立一个网站,使不同市县能够互相了解其他市县的工业用地的情况,特别是开发程度、征地费用和价格,以便互相监督。第三,建立上级监督下级的制度。对于不遵守游戏规则,公开压低地价,或以地价返还的形式变相压低的行为,给予出让人警告、罚款、冻结征地与转用指标、纪律处分和依法追究法律责任等处罚。
5积极影响
强制性地要求各地出让工业用地全部采用挂牌方式,并集中到一个媒体或固定场所进行,不仅不会产生消极影响,反而十分有力于发挥市场配置资源的基础作用。试想商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地已经通过招标、拍卖和挂牌实现了市场配置,大量的工业等原以协议方式出让的再通过挂牌实现了市场配置,这样无疑对我国土地市场建设将产生革命性的影响。
1、可以有效解决工业用地同城无序竞争的问题。挂牌出让工业用地将使同一区域内的工业用地市场得到整合和统一。工业用地出让无序竞争的问题,不仅存在于区域之间,而且存在于同一区域之内,即通常说的同城竞争。一个城市内有多个土地供应者,同样会产生激烈的竞争。要求所有的工业用地到一个媒体或固定场所挂牌出让,由于场所和出让方式的统一,可以有效地促进供地渠道的统一,使政府能够对工业用地供应总量进行有效的控制,形成一个城市内的工业用地价格,防止低于成本出让工业地,实现争取项目的公平竞争。
2、可以有效解决不同区域工业用地无序竞争的问题。由于挂牌出让的公开性和土地供应总量的固定性,各个地方可以互相比较工业用地总量和价格,形成互相监督的机制,提高了互相压低地价竞争投资的风险,并使一部分投资转向土地资源相对充足的地方。
3、可以有效解决工业用地亏本出让的问题。挂牌出让制度中的强制、公开、监督机制,将使不同区域和同一区域的不同主体形成有效的攻守同盟,形成个体理性服从集体理性的机制,促使各地按照供求关系出让工业用地,形成工业用地的市场价格,使目前工业用地亏本出让的局面得到根本扭转。
4、可以起到招商引资的作用,有效降低工业用地的交易成本。挂牌出让工业用地,可以起到招商引资的作用,不仅可以降低政府招商引资的成本,而且投资商能够全面了解不同区域的土地供应总量和价格,并进行比较,选择投资地点,降低了投资商寻找土地的成本。
5、可以有效减少违法批地用地的现象。由于土地利用总体规划、工业用地的面积、位置和价格等重要内容全部向社会公开,工业用地审批过程和结果将接受方方面面的监督,一旦出现违法现象,很容易被发现。
6、可以进一步推动我国投资环境的极大改善。有人担心,挂牌出让,抬高了工业用地的门槛,会降低我国的竞争力,这种担心是不必要的。从投资总量上看,一般来说,不会因为地价的高低,而大量的增加或减少总投资量,只不过在总投资量基本恒定的情况下,在不同区域之间的分配而已,特别是在综合投资环境大致相同的地区压价才起作用。从投资商来看,真正的投资商看中的也是综合投资环境,他们并不会因为占总投资比例不大的地价高低而放弃投资,尽管他们希望以最小的成本获取最大的利润。投资商是追求利润最大化的经济人,他们看中的是中国廉价的劳动力,广阔的市场。挂牌出让工业用地后,土地价格退居吸引投资更加次要的位置,有利于真正反映供求关系,按经济规律办事,可以有效抑制急功近利行为。综合性的投资环境在吸引投资中的作用更加突出,将迫使各地在稳定工业用地价格的基础上,大力改善投资环境,增加对投资的吸引力,在投资增加的前提下,工业用地的价格还会有所上升,使政府在投资环境土地(税收、土地等)收益上形成一个良性循环。