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土地储备,英文通常称为Land Banking或者Public LandBanking,综合来看,土地储备的基本含义是:在土地尚未需要开发利用之前,预先由公共机构(团体)将其获取并持有,以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。
土地储备最早起源于1896年的荷兰阿姆斯特丹。随后欧洲很多国家都实行了土地储备制度。在美国、纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。
国外土地储备有以下特点:
1.政策目的
国外土地储备大多源于城市人口的急剧增加,土地与住宅供给压力大、投机现象严重、地价急剧上涨,但部分国家因社会福利制度推行的需要也开展相应的土地储备。
2.储备土地的来源
国外城市储备土地的主要来源是城市周边的土地,大部分为以前的农地,预备用于未来城市扩张的需要,如斯德哥尔摩在城市外围拥有的土地是其城市面积的两倍,该市几十年来的建设都是利用公共土地。城市内部闲置土地或者被规划用于公共设施建设和环境保护的土地,也可能被收购用于储备。
3.土地取得时机、手段和地价
土地获取的时机因土地储备的目标不同而有差异,瑞典和荷兰预先无目的地收购大量土地以备未来之用;美国依发展规划提前有方向、有目的地购买土地;而法国收购土地的目标比较综合,土地的取得有时候有目的性,有时候选择合适区域无目的获取。
各国土地取得的方式,多以协议购买为主。为了保证土地储备取得的土地不受预期因素的影响而增加取得成本,政府的行动一般有必要保持秘密,或者配以相关法令、措施阻止土地投机,有效地抑制地价上涨。例如瑞典和加拿大某些城市,政府购买土地的行动都保持在秘密状态下进行,得以行使征收权和优先购买权;而荷兰在地价方面的成功,则得力于计划程序能有效地抑制土地投机。美国通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。
4.土地处置方式
各国在处置储备的土地之前,都进行土地的整理和改造工作,使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的,从而减少开发时间和成本的不确定性。具体到土地处置方式上,多采用出租或出售。一般来说,以采取出租方式为主的国家,其政策目标的成效较为卓越,租金的设置比较灵活,国家也可以相应获得土地价值上涨的部分收益。
5.土地储备机构设置
多数国家的土地储备活动,都由地方政府来执行,少数则由州政府或区域性机构主动参与,通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的购买、开发等事宜一般都由专门成立的公营或者公私合营机构负责。
6.土地储备的资金
大部分土地储备活动所需资金,是以中央政府补助或贷款以及发行债券而取得的,有小部分是靠地方政府税收来源。可以说,各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现提供了必不可少的资金保障。