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自1998年国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以来,各地相继组织实施廉租住房制度。截至2002年底,上海、北京、成都、南京已分别向3366户、998户、1927户、948户家庭发放了租金补贴。广州、福州已分别新建660套、444套住房向廉租对象出租;长春、南京分别向1608户、7500户租住公房的廉租对象减免了租金。
尽管各地积极实施廉租住房政策并取得了一定的成果。但是,现行廉租住房制度存在着严重的缺陷与不足。这些问题不解决,对于实现廉租住房的政策目的,解决最低收入阶层住房问题并在此基础上实现社会公平存在着极大的阻碍。
一、现行廉租住房制度中存在的缺陷和不足
1、廉租对象覆盖面过于狭窄
根据社会排斥理论,现行廉租对象界定政策排斥了城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民等住房弱势群体,不利于体现公平原则。根据目前的国家规定和各地的做法,廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭,这种比较狭窄的范围规定,在廉租住房体系的培育初期对社会的稳定起到了重要的作用。但随着社会的转型,城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民是一个不可忽略的新住房弱势群体。而且随着城市化进程的加快,这个群体还将不断地扩大。不解决这个群体的住房问题,将给社会造成巨大的隐患,严重威胁安定团结的太好局面。
2、收入线划分困难,监督难度大
目前各地的廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭(含优抚家庭,下同)中的住房困难户,而根据《通知》住房社会保障体系不仅应该保障低保家庭中的住房困难户,也应保障那些既买不起房又非低保的住房困难户。随着廉租对象范围的逐步扩大,根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线并据此科学的确定廉租对象就变得日益紧迫。然而,由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制,居民的“隐形”收入没有办法统计,因而划分居民收入线的基础将变得很薄弱,实施起来也非常困难。而且,在收入线划分后,还存在一个无法监督的问题。由于“隐形”收入存在,导致监督居民的实际收入变得异常困难。
3、廉租资金来源渠道单一
从已开展廉租住房试点的城市看,目前的资金来源渠道包括:住房公积金增值收益;财政预算:直管公房出售或出租收入;社会捐赠等。但实际运行中,由于前几年房改过程中,公房基本上都已经出售给了个人,能够用来出售的公房少之又少:而受我国经济水平和生活习惯的影响,社会捐赠廉租资金也难有大的作为。因此,各地以住房公积金增值收入和财政拨款为主。
但是,我国住房公积金增值普遍收益很少或不稳定,在提取风险准备金、支付管理费用后,剩余资金有限,不足以支持廉租住房制度建设。而对于一些经济不是很发达的城市,财政实力也明显不足,无法提供足够的资金用于廉租住房补贴(或建设)。因此,廉租住房政策对于这些城市往往心有余而力不足。例如包头,如果采取租金补贴的方式,政府每年需补贴8642万元。实际情况是,市财政在非常困难的情况下只拨付了50万元作为廉租住房资金补贴,解决的143户仅占全市符合廉租住房标准家庭的0.4%。而在一些经济较发达的大城市,住房公积金增值收入虽然支撑着廉租住房制度,但也面临一些问题。因此,与众多家庭急迫的廉租住房需求来比,廉租资金的落实是目前廉租住房进展缓慢的一个瓶颈。
4、廉租住房房源不足
根据《城镇廉租住房管理办法》,我国目前可提供的廉租住房,主要有四个途径,即空置的或现由最低收入家庭承租的符合廉租标准的公有住房;政府和单位兴建或购置的廉租住房;社会捐赠的符合廉租标准的住房;廉租对象在社会上租住的符合廉租住房标准的住房。但实际上,通过这四种途径提供廉租住房房源或多或少存在一些问题。我国目前城市中的公房多数通过房改售给了个人,能腾退的和正由最低收入家庭承租的为数不多。政府和单位兴建适当标准的住房受到资金的制约。而受我国经济水平的影响,社会捐赠廉租住房也难有大的作为。即使目前应用最广泛的廉租对象租住社会住房的模式,也存在很多问题。随着旧城改造的加快,大批平房和小户型旧楼房被列入拆迁范围内,城区内的低档住宅越来越少;而随着城市化的发展,进城劳务人员越来越多,对低档住宅的需求也随之增多。例如,北京市由于租房难,原本3个月找不到房子廉租资格就被取消的规定只好“灵活”运用,适当延长,个别的甚至一延再延。因此,与众多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求来比,廉租住房房源不足是目前廉租住房进展缓慢的又一个瓶颈。
二、对策建议
1、引进民间资本,建立新的廉租住房供应体系,解决廉租住房资金来源不足和房源不足问题
目前我国各地在城市基础设施建设过程中,为了弥补城市建设资金不足,使用了一些灵活的方法。例如,某地块在市政规划中属于公园用地,、而市政府没有足够的资金来建设。于是,市政府决定让民间资本参加,从该地块中划出一部分用作开发,以弥补开发商建设公园的投入。本文提出,在廉租住房供应体系中,也可采用这种方式,以引进民间资本,减轻财政压力。具体实施方法为:政府出让某块土地时,规定中标的开发商必须提供多少平方米的住房作为廉租住房来冲抵土地出让金;或者由开发商提供别的地块上的空置商品房作为廉租住房来冲抵土地出让金;或者由开发商在已取得土地使用权的土地上建设廉租房,然后向政府认定的廉租对象提供住房和物业管理,其收入由廉租户和政府共同提供,即廉租户提供一部分,其余的由政府补贴。私人经营一段时间以后,廉租房所有权收归政府所有。
以上方法分别对应于政府集中兴建和政府补贴两种廉租住房供应模式。其优势在于,可以缓解政府资金压力和解决廉租住房房源不足问题。
2、改革现行廉租住房申请体制,放宽申请条件,扩大廉租对象覆盖面,同时逐步建立信用制度,解决收入线划分困难问题
针对于现行廉租住房体制中的廉租对象覆盖面太小的问题,我们认为,应该建立一种相对宽松的申请体制,尤其是户籍方面的限制应该放宽。任何城市人口,包括流动的城市人口、进城民工等,只要能提供在该城市居住的证明和住房困难证明均可以申请廉租住房。这样,从制度上保证了社会保障制度的公平性。
由于居民收入监测的困难性,现行体制选用了“低保”这个条件,即廉租对象必须是低保家庭中的住房困难户。但是,廉租对象申请条件一旦放宽,廉租对象的审核就变得更为困难。本文认为,居民收入应该通过建立个人信用制度来监测。个人信用制度是指为记录、证明和查验自然人资信状况而建立起来的具有法律约束力的一系列个人信用行为规范的总称。个人信用制度的基本内容主要由自然人的身份证明和个人社会档案、个人社会保障、个人银行账户和收入来源、个人可支配的用于抵押的资产等组成’“。建立了个人信用制度,全社会每个有经济活动的人都将拥有一个信用记录号码,这个号码可以对应一张或多张信用卡,人们的每一笔收入、纳税、借贷、还款都将通过信用卡而记录在案。
建立了个人信用系统,个人收入状况就能较为轻松地获得,从而为解决无法如实核查廉租对象的真实收入的问题奠定了基础。目前我国银行、税务、电信、工商、公安等系统建立个人信用制度的呼声日高。上海、北京、甘肃、浙江、广东等省市也加快了社会信用体系建设的实践步伐,但是由于政府没有深度介入而收效甚微。因此,本文建议,政府深度介入,以法律手段强制推行该制度,由国家出台有关个人信用制度的法规,落实相关的配套措施,明确各部门所负的职责,合理分工,完善相关的制度规定,使个人信用制度在法律的框架范围内合理运行,规范发展。这样不仅能解决廉租住房居民收入监测的困难,而且对于商业银行防范贷款风险,提高市场竞争力;对于税务征管;对于预防经济犯罪等等都有极好的作用。
3、以法律形式规定政府部门和廉租对象的权利、义务,促进廉租住房制度的发展和完善
我国至今还没有关于廉租住房的有关法律、法规,只有建设部1999年颁布的《城市廉租住房管理办法》等部门规章。而廉租住房制度建设应该不仅仅由政府房产行政主管部门独立承担,而应该由政府相关部门以致全社会来参与。只有这样才能形成全社会关心弱势群体住房问题的良好局面,才能彻底解决最低收入阶层的住房问题。我国是法制国家,只有有法可依,才能使廉租屋资金、建设、使用等问题得以根本解决。