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目前全国绝大部分市县都已成立土地收购储备机构,以土地储备制度为特征的新供地机制,正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具,但在实际运行中也存在一些问题,亟需探索切实有效的解决办法。
反思城市新“土改”
西藏那曲或许只是旅游爱好者才听说过的地名,可是在这样一个偏僻之处,国有土地交易进行的有声有色。2002年7月28日和10月18日,国有土地使用权拍卖槌声先后两次在那曲响起,县城两幅面积分别为14亩和80亩的国有土地的50年使用权,以590万元和1111万元的价格顺利拍出。
比起寸土寸金的繁华都市,作为藏北草原牧业县的那曲,土地资源并不稀缺,因而土地拍卖似乎显得有些“超前”,然而这却是一种新的土地制度正在成形的象征。
那曲的变化反映着中国土地制度改革的现实。土地收购储备制度1996年由上海首创,至2002年6月,全国土地收购储备机构达2000余家。
短短几年内,土地收购储备制度在全国范围内大行其道,并被称为“经营城市的必然选择”。以土地储备制度为特征的新供地机制,正在逐渐被各地政府作为调控市场的有力工具,但它同时又是一把“双刃剑”。
供地权存在失控
来自国土资源系统的主流观点认为,土地超量供应背后是供地权的过度分散。在计划经济时代,没有统一的土地管理机构,城市土地管理职能被分成若干“块”,政出多门。计划部门负责建设项目的立项审批,规划部门负责土地利用,建设部门负责城建,农业部门管理郊区农业用地,甚至铁路、交通、军事等部门也在不同程度地管理各自用地。
然而,据了解,在各地土地管理部门尤其是各城市土地管理机构的组建过程中,四面八方阻力重重。中国社科院研究员杨重光指出:“这背后有个利益问题,实际上就是政府部门之间在打架。”杨重光分析说,供地权实际上掌握在地方政府手里,而这个“政府”的概念,在不同城市受制于不同部门的层级关系,形式多种多样,由此演化而来的利益关系纵横交错,各有千秋。
供地权的链条在现实中的演化扑朔迷离。地方政府的各种与土地有关的部门分属不同层次,极为混乱。在这些部门之外,当地主管领导也要“发挥领导作用”,在这种体制下,土地部门有供地权之名,无供地权之实。据国土资源部土地利用司宫玉泉处长说,这些年,国务院、国土资源部的红头文件中,虽然反复提出控制土地供应量和土地使用权集中统一管理的问题,但始终没有找到一个很好的机制来落实,原因就在于“土地部门手里没有地”。
供地权管理混乱、土地一级市场失衡,注定要付出代价。同时,国有资产也大量流失。据了解,中国国有土地资产每年流失近百亿元。
土地商主导开发大戏
供地权分散的问题不仅限于存量土地市场,还十分广泛地存在于城市新增建设用地的市场中,但在土地储备制度最初的尝试里,改革脚步却无一例外地始于城市存量用地市场。
上海、杭州、南通等几个先行城市最初都将国有困难和破产企业的原有划拨土地作为收购重点。现实情况是土地开发商主导了房地产开发大戏,往往某开发商看中某地块,首先不是跟土地部门交涉,而是同原用地者达成意向,再去各个部门跑批条。据开发商透露,能否取得土地使用权主要看有没有“过硬的关系”。可以想象在这个“跑关系”的过程中,原土地使用者和某些部门或个人有机会分享供地权分散带来的好处。土地部门对土地供应不能主动管理,往往是地已经批出去了,土地部门只能被动地办手续。规划部门也要被开发商牵着鼻子走。即使城市总体规划已经形成,土地用途、容积率、开发期限等指标也时常不得不按照开发商的意思进行更改。
凭实力拿地成为趋势
“凭关系”拿地不复存在,“凭实力”拿地成为趋势。国土资源部土地利用司副司长冷宏志认为,要解决土地开发中存在的问题,一个现实之道就是让政府成为真正的“地主”。
政府通过收购储备,便可将“实物”土地收回,但这种妙想在具体操作中涉及方方面面的关系,却并非简单的“收购”二字所能包括。
必须建立一个专门的运作机构。这个机构职能权限的设置对收购储备的结果有着重要影响。在收购和储备环节,各地的做法大同小异。作为一个独立运作的法人,土地储备机构往往需要和其他的开发商一样,与被收购单位协商,确定土地收购价格或约定土地收益分成,达成初步意向。还要与计划、规划等部门多方协调,立项、申请规划许可,然后办理用地手续,与土地部门签订出让合同,按照约定支付收购金,最后进行土地过户等等。取得土地后,再选定一级开发企业对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,如此土地方才进入储备库。
更为重要的是土地出让的环节。土地使用权改革后,土地供应方式形成了双轨制,无偿划拨与有偿出让并存;在有偿出让方式中,招标、拍卖出让和协议出让并存。对于经营性用地,土地招标、拍卖出让难以推行,一个重要的原因就是开发商能够从其他渠道得到便宜的土地。面对各种各样的“关系”编织出的寻租网,国有土地地价上不去。
至此,一个土地储备制度、土地供应计划、土地公开市场三位一体的土地供应机制初具形态。冷宏志这样阐释三者之间的关系:政府手中有地,才谈得上按计划供地;经营性土地只有通过招标、拍卖等公开的市场方式,才能实现国有土地资产的保值增值。
土地供应三种模式
一级市场的垄断虽然为政府调控市场提供了可能,然而一旦真正面对市场的跌宕起伏,问题就复杂多了。通过各地自发的实践,收购储备制度最终形成了三种模式:
一种是以市场运作为主的上海模式。最大的特点是根据收购储备机构制定的收购计划和政府的要求,收购储备机构须自收自支。
另一种是行政控制和市场相结合的杭州模式。政府掌握土地的“统一收购权”和“统一出让权”。需盘活的土地,首先要向收购储备机构提出申请,政府按计划将土地推向市场,开发商通过拍卖取得土地。
第三种是南通模式。其原则与杭州模式基本一致,不同点主要是储备机构有权对国有企业改革中土地使用权作价出资(入股)部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其它用地者按规定向政府交纳的租金。
三种模式的思路异曲同工:在市场土地较多、价格较低时,多收购一些土地;市场土地较少、价格上扬时,就多抛出一些土地,以此实现总量平衡,以价格杠杆的作用促进市场的平稳运行。
颇有争议的房价和地价
据了解,杭州市目前商品房房价已经从前几年每平方米2700元左右上涨到2002年底的5000元上下,目前依然持涨不落。
在杭州市房价和地价节节升高中,关于地价与房价关系的大讨论逐步升级。一个被广为引用的说法称,房价升高源于地价的推动,而地价的升高是由于实行了土地储备制度。一种观点认为是推行土地招标拍卖导致了地价上涨;也有观点认为政府减少了土地供应,实行缩量放价的政策,人为制造地价上涨;还有人认为是土地供应速度与需求脱节导致土地供应数量不足。由此得出结论:是政府在“与民争利”。
国土资源系统人士则普遍“捍卫”新的供地政策,表示“房价不是地价炒高的”。他们认为:成本决定价格是计划经济的逻辑,市场经济的逻辑是供求关系决定价格。地价只不过是房价当中绝对地租、极差地租的存在形式,市场可接受的房价高,地价才会上涨,地价作为反映一个城市社会经济发展水平和土地供求状况的“晴雨表”,其实正是由市场决定的。
不过,有关方面也承认,杭州在操作过程中由于拆迁、土地平整、政府办事程序等方面的协调存在相当难度,土地供应还往往达不到预期速度。目前杭州市政府的最大困扰就是,供应的土地总量已为数不少,究竟需要抛出多少土地才能平抑市场?以什么方式抛出?抛出的土地能否满足市场的真实需求?在土地供应过量和缩量放价之间的界线又是什么?
统一供地权的硬币两面
如果超越单纯的房地产业,从经济全局的角度观察,政府统一供地权垄断土地市场,又是一种祸福相依的机制。不少学者认为,实行土地储备制度其实就是“政府想赚钱”。
不应回避,土地储备制度的实施从一开始就抱有筹集城市建设资金的目的。近几年,地方“经营城市”的热情甚高,国有土地出让是其中的重头戏。在相当数量的城市(县),土地批租收入成为当地的“第二财政”,有的地区甚至超过其财政收入。
按理,地方政府希望自己的钱袋更加丰满,这无可厚非。选择土地储备制度,控制供地权,确实也能起到立竿见影之效。经济学者周其仁分析,政府垄断土地一级市场,往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨,因其完全可以通过控制土地供应量,把地价“憋”成天价。地价越高,政府的家底就越厚实,投资城市建设的实力就越强,城市的发展又会进一步带动城市地价的上涨,如此循环往复,这是地方政府愿意看到的结果。
但这只是硬币的一面。不少学者先后撰文指出,地价上涨不仅影响商品房价格,也影响到工商企业的成本构成,令城市的进入门槛大大升高,这同时降低了地方产品的竞争力。建设部城市规划设计院学者赵燕菁警言:“价格上涨越快,潜在风险就越大。一旦失去真实市场的支撑,城市的房地产也就走到了崩溃的边缘。果真如此,付出代价的将是整个社会。”
土地使用制度和住房制度改革后,企业、个人的参与令房地产市场中同时存在多元的利益主体,新供地机制的形成则推动政府进一步参与其中。政府既然已经参与到市场当中,并且是作为土地出让的获益者,一旦市场景气不再,地价跌落,政府就负有难以推卸的责任——这带来一个无法回避的问题:在这种情况下,政府能否真正驾驭市场?谁来对政府的行为负责?